Movilidad en Bogotá: Una cuestión de desarrollo humano y urbano

El sistema de transporte público colectivo (TPC) moviliza el 75%[1] de los viajes que se realizan en Bogotá diariamente. El 89%[2] de sus usuarios, no tienen la posibilidad de escoger otro medio motorizado. Estas cifras indican que la capital colombiana depende económica y socialmente de este sistema de transporte, ya que el acceso de la mayoría de los habitantes a sus actividades diarias está sujeto a él.

En este orden de ideas, revisar los rasgos del TPC de Bogotá termina por ilustrar características de la ciudad y de la vida de sus habitantes. De ahí el creciente interés de la opinión pública, de las últimas administraciones y de la academia por encaminar esfuerzos, definir prioridades y alternativas sobre el futuro del sistema de transporte. Gracias al debate, que ha incentivado la opinión de muchos expertos y la realización de diversos estudios sobre el tema, existen hoy algunas conclusiones y recomendaciones que vale la pena explorar.

La primera de ellas: el sistema de TPC bogotano opera en condiciones de sobreoferta. Bogotá cuenta actualmente con 20,200 buses matriculados (más una cifra estimada de entre 5,000 y 7,000 que operan ilegalmente) y se calcula que una operación eficiente se lograría con tan sólo 10,000, o máximo 13,000 vehículos[3]. Esta realidad tiene varias implicaciones sobre las características del servicio.

La sobreoferta se traduce en congestión, baja productividad para el gremio de transportadores e ineficiencia del sistema (asociada a otros factores además de este). Por otro lado, disminuyen los tiempos de espera de los pasajeros por la alta frecuencia con la que pasan los buses, pero en términos de tiempo de viaje la situación empeora. El promedio de los últimos años para Bogotá es de 53 a 57 minutos.

El índice de pasajeros por km. recorrido (IPK), como su nombre lo indica, mide el promedio del número de personas que transporta un vehículo de transporte público por cada kilómetro que recorre. Los expertos estiman que un IPK inferior a 2, sugiere una baja rentabilidad del sistema, en otras palabras, que los gastos de operación son mayores que las ganancias.

Fuente: Plan Maestro de Movilidad

Si el sistema de transporte público colectivo de Bogotá operara bajo un marco legal distinto, la lógica económica indicaría que la sobreoferta y el bajo IPK que demuestra la tabla 1, se traducirían en una baja en las tarifas del servicio, que incluso llevaría a la quiebra a varios propietarios de vehículos. Sin embargo no ha sido así. La Resolución 4350 de 1998 del Ministerio de Transporte determina la metodología para fijar las tarifas del transporte público colectivo de tal manera que las externalidades negativas recaen sobre el pasajero.

La norma nacional -Resolución 4350 de 1998- hace que los costos fijos y de capital sean estables para los empresarios, ya que en el cálculo de la tarifa se tiene como denominador el IPK. A medida que la sobreoferta genera una baja en el número de pasajeros, éste termina pagando una tarifa inflada que contrarresta la baja rentabilidad. Es decir, el marco legal fomenta de cierta manera la sobreoferta, ya que no es realmente en la tarifa donde se da la competencia, sino en las calles -con la frecuencia de buses-. ¿Es justo que el pasajero asuma el costo de las fallas económicas y legales del sistema?

Movilidad e inequidad

Varios expertos coinciden en que la tarifa de TPC bogotano es alta, pero sobretodo inequitativa. Bogotá es en este momento la cuarta ciudad del mundo con el transporte público menos asequible para la quinta parte más pobre de su población[4].

Como se aprecia en la imagen, el 92% del estrato bajo de Bogotá se moviliza en transporte público o en un medio alternativo. En muchos casos porque es el único medio de transporte motorizado al que tienen acceso, y en otros, porque no tienen la suficiente capacidad de pago para hacer uso del TPC; mucho menos del sistema de transporte masivo, Tramsmilenio.

El recorrido de caminata en la ciudad es en promedio 3.3 Km. (una cifra alta) y la principal razón para caminar es regresar al lugar de residencia[5]. En localidades donde predominan los estratos bajos, este promedio asciende a más del doble.

Bogotá es en este momento la cuarta ciudad del mundo con el transporte público menos asequible para la quinta parte más pobre de su población.

El índice de movilidad en Bogotá, según el Plan Maestro de Movilidad, en el estrato 6 es el doble que en el estrato 1. Los hogares más pobres de la ciudad, se asientan generalmente en la periferia ya que allí los gastos de vivienda y servicios son más bajos; pero en contraposición, deben asumir un alto e imprescindible costo de transporte.

La décima parte más pobre de Bogotá destina más del 15% de sus ingresos al transporte, mientras que el decíl más favorecido destina menos del 1%[6]. Teniendo en cuenta que la población menos favorecida es precisamente la que mayores distancias debe recorrer para estudiar, trabajar y llevar a cabo su vida cotidiana, la necesidad de otorgar subsidios o explorar otras medidas encaminadas a subsanar la inequidad del sistema actual, es un imperativo.

Dice el equipo del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá que “el ingreso condiciona la capacidad de movilidad, pero la movilidad condiciona a su vez el ingreso”[7]. Según estos postulados, de la posibilidad de movilizarse depende en gran medida el acceso de los habitantes a las oportunidades que ofrece la ciudad en materia de empleo, educación, salud, esparcimiento, entre otras cosas.

Con base en esto, podemos concluir que, en las condiciones en las que opera actualmente, el sistema de transporte público, está en mora de integrarse a la planeación urbana como un elemento clave para propiciar el desarrollo humano de la población bogotana y el desarrollo económico de la ciudad.

Sistema empresarial: ¿A quién se le exige calidad en el servicio?

Otro de los puntos neurálgicos del sistema de transporte público colectivo bogotano es la forma como opera el sistema empresarial. Las empresas dueñas de las rutas, que obtienen los permisos para prestar el servicio a través de licitaciones, “alquilan” los cupos cobrando un “rodamiento” a los propietarios de los vehículos; de esta manera obtienen ingresos fijos. Pero si el negocio funciona hoy con un IPK tan bajo y su rentabilidad es menor que en el pasado ¿entonces por qué el negocio sigue siendo econonómicamente viable?

En efecto el sistema de TPC sigue siendo productivo. Pese a sus fallas, no deja de generar ganancias debido a que el sistema de afiliación empresarial pone al producto (el transporte) a competir en el mercado (ver Ardila[8]). La empresa no asume ningún riesgo, no responde por los costos de mantenimiento de los vehículos y generalmente no se preocupa por las frecuencias ni por el control de las rutas. Por su parte, el dueño del bus, quien invierte el capital, tiene ingresos variables según el número de usuarios, no necesariamente se preocupa por el mantenimiento del vehículo y no tiene restricciones para aumentar su utilidad. Por último, el conductor, cuyos ingresos dependen también del número de pasajeros que logre recoger al día, y al no tener casi ningún tipo de control, puede prescindir fácilmente de prestar un buen servicio[9].

Además de las infladas tarifas, el resultado más visible de este esquema empresarial es la caótica “guerra del centavo”[10], protagonizada día a día por los conductores de servicio público en su competencia por recoger pasajeros.

Ante esta situación, el campo de acción de la administración es muy limitado. Las empresas han adquirido un poder económico y político muy amplio, ante lo cual el control que ejercía de la Secretaría de Tránsito y Transporte -hasta hace unos encargada de la regulación del sistema-[11] era insuficiente. La corrupción y el clientelismo, han hecho que se perpetúe este modelo, frenado los posibles avances tanto en regulación, como en calidad del servicio.

Ahora bien, la ya mencionada “guerra del centavo” tiene otra causa aparte de la jerarquía empresarial: el sistema recaudo. El Grupo de Estudios de Transporte de la Universidad de los Andes ha propuesto que éste se reemplace por uno unificado, con tarjetas electrónicas y manejado por una fiduciaria, similar al de Transmilenio. Adicional a esto, que se le pague a las empresas transportadoras por kilómetro recorrido y no por los pasajero transportado. Según su análisis, esto acabaría con la “guerra del centavo”, haría más rentable el sistema y contribuiría a que se proporcionara un mejor servicio[12].

Otra de las soluciones que proponen los expertos es la implementación de paraderos. De este modo se disminuirían los tiempos de viaje y se haría más eficiente el sistema. Sin embargo, para esta y todas las propuestas mencionadas, se requiere de mayor regulación y concientización de los usuarios y los conductores.

Buses viejos y contaminación

Pero el problema no acaba ahí. El parque automotor bogotano tiene entre 10 y 18 años de edad, muy superior a los estándares internacionales. En ciudades como Sao Paulo, Curitiva o Santiago de Chile, por ejemplo, la edad de los buses oscila entre los 6 y los 8 años. Cabe señalar que la antigüedad de los vehículos está directamente relacionada con la calidad del servicio. Las fallas mecánicas que a menudo presentan los buses más viejos, ponen en riesgo la vida de pasajeros, conductores y transeúntes; adicionalmente, entre más viejo el vehículo, mayor la contaminación que emite.

Con respecto al tema de la contaminación asociada al transporte público, también se han realizado estudios que están a la espera de ser atendidos. El principal problema de la calidad del aire en Bogotá es el material particulado o PM10, partículas inferiores a diez micras, inhalables por el ser humano y perjudiciales para la salud [ver gráfico]. Buena parte de las emisiones de este contaminante son generadas por las fuentes móviles, de las cuales el 50% provienen del TPC.

Ahora, el problema no radica en el sistema de transporte como tal, sino en la calidad del Diesel del que se abastece. Se ha comprobado que el alto contenido de azufre en el combustible -condición natural de los yacimientos colombianos- produce grandes cantidades de PM10. En algunas de las localidades de Bogotá, como Fontibón y Puente Aranda, se viola la norma de PM10 permitido casi todos los días[13].

Las soluciones

Medidas como el “pico y placa ambiental” y la “chatarrización” fueron tomadas en los últimos 3 años por la administración distrital con el fin de disminuir los niveles de contaminación en Bogotá. La primera, a través de la restricción a la circulación de los buses, y la segunda, a través de la eliminación física de los vehículos que cumplieron su edad útil[14] para renovar el parque automotor y reducir la sobreoferta. Ambas son soluciones de corto plazo; responden a las exigencias del Ministerio de Medio Ambiente que obliga al distrito a tomar medidas para no violar la norma nacional en materia de contaminación.

Llama la atención que el distrito se vea obligado a implementar medidas restrictivas, pero ante los llamados para que se obligue a Ecopetrol a mejorar la calidad del Diesel (disminución del azufre en las refinerías), la constante ha sido aplazamientos y evasivas.[15]

Si se trata entonces de medidas de largo aliento, hay que reconocer que la ciudad ha dado algunos pasos importantes en esta dirección. El Plan Maestro de Movilidad es un documento que realiza un detallado diagnóstico de la situación actual y a la vez define un rumbo para el diseño de políticas públicas. Una de sus principales recomendaciones se centra en el hecho de que Bogotá cuenta hoy en día con un sistema bimodal, no articulado y en competencia. Dice el director del Plan, Eduardo Duarte, que “la dualidad del sistema de transporte público, debida a la coexistencia/competencia del transporte público colectivo con Transmilenio, es insostenible, pues los sistemas no integrados dificultan el servicio, elevan costos a usuarios y generan un gasto público ineficiente”.

En coherencia con las recomendaciones del Plan Maestro, se está gestando un macro proyecto titulado SITPD que pretende integrar modalmente el transporte en la ciudad y organizar las rutas del transporte público colectivo. Se estima que sea ejecutado durante el 2007.

Una revisión detallada del estado actual del principal sistema de transporte de Bogotá –el TPC- deja mucho que pensar. Como lo ha manifestado el ex alcalde Enrique Peañalosa, el problema del transporte en Bogotá no es técnico, es un problema político. Las posibles soluciones son tema de debate todos los días en la prensa, en el Concejo distrital, en la Alcaldía y en muchas otras esferas locales y nacionales, pero los intereses de los actores involucrados pesan mucho y no van a dar el brazo a torcer.

Para que la ciudad salga del trancón y avance hacia la consolidación de un sistema de transporte organizado, costeable para todos sus habitantes, seguro y ambientalmente sano, es necesario que se priorice el bien común y se apliquen altas dosis de humanismo. Tal como lo demuestra el informe multimedia que acompaña esta edición de Actualidad Colombiana, toda decisión concerniente a la movilidad, involucra vidas más que vehículos.

Las elecciones locales se avecinan y el tema de la movilidad con certeza será parte crucial del debate electoral. El reto, más que para los candidatos, será para la ciudadanía, que deberá elegir un programa que aborde el asunto de la movilidad desde la perspectiva de las personas; porque pensar en transporte es más que una cuestión técnica, es dar cuenta de una condición determinante para el desarrollo humano.