Rapport de la Mission d’information de l’Assemblée nationale française sur la question du port des signes religieux à l’école – Le modèle français

1.- La laïcité à la française : un modèle original ?

Contrairement à une idée couramment répandue, la France n’est pas le premier pays où la laïcité s’est développée.

En Grande-Bretagne, la loi Foster, votée en 1870, met en place les non sectarian schools qui accueillent les enfants des diverses confessions. L’enseignement, assuré par un instituteur indépendant du clergé, est inspiré de principes moraux et religieux suffisamment généraux pour ne pas heurter les sensibilités des élèves.

En Allemagne, le Kulturkampf mis en place par Bismarck, à partir de 1871, est une tentative de laïciser l’enseignement catholique et de renforcer le contrôle de l’État sur la hiérarchie épiscopale - sous-tendue par la volonté politique de briser l’influence du parti Zentrum, proche des catholiques.

En Italie, la religion ne constitue plus une matière obligatoire de l’enseignement primaire dès 1877. Mais cette mesure est très diversement appliquée.

a) Des influences étrangères

Les grandes lois scolaires de la IIIème République sont ainsi précédées, dans plusieurs pays européens, de législations visant à détacher l’école de l’influence de la religion. Les lois françaises du 28 mars 1882 sur l’enseignement obligatoire et du 30 octobre 1886 sur l’organisation de l’enseignement primaire sont particulièrement influencées par la loi Van Humbeck adoptée par le Parlement belge en 1879. Celle-ci procède à la laïcisation du personnel enseignant, substitue l’instruction morale à l’instruction religieuse et fait dispenser le catéchisme en dehors des heures de classe. Les difficultés d’application rencontrées par cette loi détermineront le législateur français à différer jusqu’en 1886 la laïcisation complète de l’enseignement public mais, au final, il adoptera un dispositif très proche de celui mis en place par la Belgique.

Assez paradoxalement - si l’on se réfère au contexte actuel - c’est le modèle américain qui a constitué durant tout le XIXème siècle la référence incontournable pour les partisans français de la séparation des Eglises et de l’État. Ainsi, la rédaction de l’article 4 de la loi du 9 décembre 1905 qui lève la contradiction entre l’appropriation par l’Etat des édifices religieux et l’exercice de la liberté de culte est-elle directement inspirée de la législation américaine. La diffusion de ce modèle doit beaucoup à l’ouvrage, sitôt paru (1835), sitôt classique, d’Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique.

« Des principales causes qui rendent la religion puissante aux Etats-Unis »

« Les philosophes du XVIIIème siècle expliquaient d’une façon toute simple l’affaiblissement graduel des croyances. Le zèle religieux, disaient-ils, doit s’éteindre à mesure que la liberté et les lumières augmentent. Il est fâcheux que les faits ne s’accordent point avec cette théorie.

« Il y a telle population européenne dont l’incrédulité n’est égalée que par l’abrutissement et l’ignorance, tandis qu’en Amérique on voit l’un des peuples les plus libres et les plus éclairés du monde remplir avec ardeur tous les devoirs extérieurs de la religion. [...]

« J’avais vu parmi nous l’esprit de religion et l’esprit de liberté marcher presque toujours en sens contraire. Ici, je les retrouvais intimement unis l’un à l’autre : ils régnaient ensemble sur le même sol.

« Chaque jour je sentais croître mon désir de connaître la cause de ce phénomène. [...] Tous [les Américains] attribuaient principalement à la complète séparation de l’Eglise et de l’État l’empire paisible que la religion exerce en leur pays. Je ne crains pas d’affirmer que, pendant mon séjour en Amérique, je n’ai pas rencontré un seul homme, prêtre ou laïque, qui ne soit tombé d’accord sur ce point.

« Ceci me conduisit à examiner plus attentivement que je ne l’avais fait jusqu’alors la position que les prêtres américains occupent dans la société politique. Je reconnus avec surprise qu’ils ne remplissent aucun emploi public. Je n’en vis pas un seul dans l’administration, et je découvris qu’ils n’étaient pas même représentés au sein des assemblées.

« La loi dans plusieurs Etats, leur avait fermé la carrière politique ; l’opinion dans tous les autres. »

Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, volume 1, 1835.

Néanmoins, la séparation des Eglises et de l’État en France et aux Etats-Unis ne doit pas être entendue de la même manière. En effet, la tradition protestante américaine a permis le développement d’un consensus moral et religieux « a-confessionnel » dissocié des religions organisées qui autorise que le Président prête serment sur la Bible lors de son entrée en fonction [1] - alors même que la Constitution prévoit une simple déclaration solennelle [2] - ou que la référence à Dieu soit utilisée par les représentants officiels et inscrite au cœur même de la devise nationale - « In God we trust [3] » -, sans que cela n’apparaisse comme une entorse au Premier amendement de la Constitution qui institue la séparation des Eglises et de l’État outre-atlantique [4].

b) Un modèle unique en son genre : l’exemple de l’enseignement de la religion

La laïcité en France a ainsi tracé un chemin particulier. Une étude du ministère des affaires étrangères sur l’enseignement de la religion dans les écoles de quinze pays européens renforce l’idée d’une singularité du modèle français [5]

La France est en effet le seul parmi les pays européens étudiés à ne pas dispenser un enseignement spécifique consacré à la religion dans les établissements publics. La République Tchèque et la Hongrie, Etats laïques qui présentent la même spécificité que la France, réservent quand même à des ministres du culte la possibilité d’intervenir dans le cadre d’autres cours ou de dispenser un enseignement dans les locaux des écoles sur la demande des familles. Le système français qui ne traite l’étude du fait religieux que dans le cadre d’autres enseignements de l’école publique est donc unique en son genre.

La majorité des pays européens dispensent un enseignement religieux spécifique non catéchétique dans le cadre d’horaires spécialement réservés à l’étude des religions. Cet enseignement est effectué par des professeurs laïques, parfois en collaboration avec des ministres du culte.

A l’exception de trois pays, l’enseignement religieux est facultatif et l’élève peut en être dispensé. En Suède, en Finlande et en Grande-Bretagne, le cours de religion est obligatoire et, pour ces derniers pays, il n’existe pas d’enseignement de substitution.

L’enseignement non catéchétique de la religion peut prendre des formes diverses selon trois pôles :

–  un pôle culturel mettant en avant les aspects sociologiques et artistiques des différentes religions (Suède, Bulgarie) ;

–  un pôle éthique axé sur l’enseignement moral des différentes croyances, notamment en ce qui concerne les débats de société contemporains (Italie, Danemark, Grande-Bretagne, Autriche) ;

–  un pôle identitaire, dans les pays ayant une Eglise d’État et où la religion est une constituante à part entière du sentiment d’appartenance nationale (Grèce).

En outre, le fait que certains pays proposent un programme d’instruction civique tandis que d’autres mettent en place un enseignement d’éthique et d’éducation à la tolérance, comme enseignement de substitution dispensé aux élèves qui ne souhaitent pas suivre le cours de religion, est révélateur de la disparité du traitement de la question religieuse par l’école et par l’Etat.

L’enseignement catéchétique existe aussi au sein de l’école publique au Luxembourg - Etat qui reconnaît l’utilité sociale et publique des cultes catholique, juif, orthodoxe et protestant - ainsi que dans des Etats laïques (Belgique, Portugal), ou pratiquant une séparation de l’Eglise et de l’État (Espagne, Suisse). Il ne s’agit pas d’un modèle marginal. Cependant, la présence d’un tel enseignement fait débat au sein des sociétés concernées et pose un certain nombre de problèmes à l’administration scolaire, notamment concernant le contenu des programmes, le financement des cours et le choix du personnel enseignant.

Enfin, certains pays dispensent, dans le cadre de l’école publique, un enseignement spécialisé adapté aux élèves des confessions minoritaires. La légitimité de cet enseignement n’est pas remise en cause par la population, sauf dans les pays dans lesquels existe une Eglise d’État où la présence d’un tel enseignement fait parfois l’objet d’un débat, comme cela a été le cas au Danemark où l’école publique assure un apprentissage de la religion musulmane uniquement axé sur l’étude du Coran.

Ces différentes approches de l’enseignement de la religion à l’école sont à mettre en relation avec les différents modèles de « laïcité » adoptés par les pays européens.

2.- Une laïcité multiforme : les exemples étrangers

En préambule à ce développement, il est important de remarquer que la laïcité lato sensu - respect par l’Etat de la liberté religieuse et des droits fondamentaux de la personne - est absente dans la plupart des pays du monde. Ce principe est en effet propre aux régimes démocratiques.

a) La diversité des modèles européens

En Europe, la mise en place de la laïcité s’est effectuée suivant des logiques différentes selon les pays. Françoise Champion, chercheur, membre du groupe de sociologie des religions et de la laïcité du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), a établi une typologie dualiste distinguant une logique de laïcisation et une logique de sécularisation. La première met en concurrence l’Etat et une Eglise perçue comme globalisante. Elle est propre aux pays de tradition catholique. Le cas français constitue l’archétype du processus de laïcisation. La seconde consiste en une libéralisation concomitante de la société et de l’Eglise et caractérise les pays protestants.

Il faut ajouter à cette distinction le cas des pays multiconfessionnels et celui des pays dans lesquels la question de l’identité religieuse est inséparable de l’identité nationale.

L’étude du mode de fonctionnement des pays correspondant à ces différentes catégories met en lumière la pluralité des formes que peut recouvrir le concept de laïcité en raison des conditions historiques de sa formation :

–  Cinq pays européens ont poursuivi une démarche de laïcisation similaire à celle de la France, sans toutefois que la séparation des Eglises et de l’État y soit opérée de manière aussi nette.

En Belgique, la Constitution du 3 novembre 1830, qui résulte d’un compromis entre catholiques et libéraux, garantit la liberté religieuse et la liberté de conscience. Elle consacre également l’indépendance des cultes vis-à-vis de l’État, ce qui n’empêche pas ce dernier de prendre en charge les traitements et pensions des ministres des cultes et des « délégués des organisations reconnues par la loi qui offrent une assistance morale selon une conception philosophique non confessionnelle » (article 181). La Belgique s’inscrit ainsi dans une logique des cultes reconnus. A ce jour, elle en reconnaît six : catholique, protestant, israélite, anglican (1870), islamique (1974) ; orthodoxe (1985). En l’absence de critère établi par la Constitution, il appartient au Parlement de reconnaître chaque culte de manière discrétionnaire. De même, à leur demande, les organisations laïques sont désormais reconnues sur un pied d’égalité avec les religions.

En Espagne, la Constitution garantit la « liberté idéologique, religieuse et de culte des individus et des communautés » (article 16-1). Aucune confession n’a le statut de religion d’État. Néanmoins l’Eglise catholique bénéficie d’une position spéciale en tant que partie prenante de l’identité espagnole. Ainsi, l’article 16 alinéa 3 de la Constitution dispose que « les pouvoirs publics tiennent compte des croyances religieuses de la société espagnole et entretiennent les relations de coopération nécessaires avec l’Eglise catholique et les autres confessions ». La Constitution reconnaît également aux parents un droit à l’éducation religieuse de leurs enfants en âge d’être scolarisés, dans des institutions publiques ou privées, selon leurs convictions.

En Italie, la situation est plus complexe. En 1929, les accords du Latran, signés entre Mussolini et le pape, mettaient fin à la situation de « prisonnier volontaire » du souverain pontife en contrepartie de quoi le catholicisme devenait religion d’État. Tout en reconnaissant ces accords, la Constitution de 1948 instituait la liberté religieuse et l’indépendance de l’État vis-à-vis de l’Eglise catholique. En 1971, la Cour constitutionnelle donna la priorité aux normes constitutionnelles sur les normes concordataires. Depuis 1984, la situation a été clarifiée aux termes d’un nouvel accord entre l’Etat italien et le Vatican dans la mesure où la Constitution prévoit que « les modifications des pactes [du Latran], acceptées par les deux parties, n’exigent pas de procédure de révision constitutionnelle » (article 7). Les rapports de l’État italien et des confessions religieuses sont « fixés par la loi sur la base d’ententes avec leurs représentants respectifs » (article 8).

La République Tchèque s’est également engagée sur une voie similaire au sortir de l’ère communiste. La Charte des droits de l’homme et des libertés fondamentales, intégrée au bloc de constitutionnalité tchèque, assure une séparation stricte des Eglises et de l’État. Mais, au cours des dernières années, le gouvernement a tenté de faire adopter une loi permettant à l’Etat de financer les vingt-et-une Eglises principales du pays.

En Bulgarie, si la Constitution entérine le principe de la séparation des institutions religieuses et de l’État, elle reconnaît dans le même temps la valeur « traditionnelle » du culte orthodoxe. C’est ainsi que la hiérarchie ecclésiastique orthodoxe prend part à tous les événements de portée nationale. Cette ambiguïté est accrue du fait du maintien de l’application d’une loi de 1949 sur la liberté des cultes qui donne au conseil des ministres des pouvoirs étendus en matière de direction des cultes.

–  La Grande-Bretagne et le Danemark incarnent la logique de sécularisation, propre aux pays protestants.

En Grande-Bretagne, l’Eglise anglicane est sinon d’État, du moins « établie ». La Reine est le gouverneur suprême de l’Eglise d’Angleterre. Elle nomme les archevêques et les évêques sur proposition du Premier ministre et vingt-six d’entre eux siègent à la Chambre des Lords. La participation de représentants religieux au débat législatif a été remise en question en 1999 par le rapport Wakeham sur la Chambre des Lords. Celui-ci ne remettait pas en cause le principe même d’un débat nourri de préoccupations spirituelles mais suggérait que les sources de ces sensibilités soient variées et représentatives de la société britannique actuelle. Néanmoins, la liberté religieuse a été étendue à l’ensemble des confessions dès le milieu du XIXème siècle. De plus, la loi sur le blasphème qui, à l’origine, concernait uniquement l’Eglise anglicane a été étendue à toutes les autres religions, à l’exception de l’islam.

Au Danemark, la séparation de l’Eglise et de l’État n’existe pas. La Constitution de 1953 dispose en effet que « l’Eglise évangélique luthérienne est l’Eglise nationale danoise et jouit, comme telle, du soutien de l’État » (article 4). Celle-ci est en fait considérée comme l’un des services publics de l’État. Les membres du clergé ont un statut de fonctionnaires et l’état civil est tenu par l’Eglise luthérienne. Les ressources de l’Eglise sont assurées par un impôt spécifique dont les contribuables peuvent être dispensés en effectuant une déclaration de non appartenance au culte d’État. La liberté de religion est néanmoins affirmée par la Constitution (article 67). A ce titre, le Danemark reconnaît l’existence de onze autres cultes, lesquels bénéficient notamment de certains avantages fiscaux.

–  Le modèle multiconfessionnel se rencontre dans les pays, tels que les Pays-Bas ou l’Allemagne, où la présence de plusieurs confessions a conduit à l’adoption d’un modèle spécifique, sans qu’aucune religion ne soit véritablement dominante.

Aux Pays-Bas, le calvinisme a constitué le ciment de l’unité nationale lors de la formation des Provinces-Unies, en réaction à la tutelle de l’Espagne catholique. Au XVIIème puis au XVIIIème siècles, la multiplicité des appartenances crée les conditions d’un certain pluralisme avant, qu’au siècle suivant, la question scolaire ne réactive la division. Désormais, les Pays-Bas reconnaissent la liberté de religion dans toute son étendue, à tel point que le communautarisme est devenu un mode normal d’organisation de la société.

En Allemagne, le Préambule de la Loi fondamentale se réfère explicitement à Dieu. Les Eglises jouissent d’une totale autonomie en matière d’organisation selon des statuts faisant l’objet d’accords soit avec l’Etat fédéral, soit avec les Länder. En outre, 10 % de l’impôt sur le revenu leur sont attribués. De ce fait, elles s’intègrent complètement dans la vie publique du pays et disposent d’une grande influence.

–  En Grèce et en Irlande, la religion a constitué le ciment de l’identité nationale face aux prétentions impérialistes d’un pays voisin. Les Grecs se sont unis derrière la religion orthodoxe pour combattre la Turquie musulmane et le catholicisme a rassemblé les Irlandais face à la Grande-Bretagne protestante.

Ainsi, en Grèce, l’Eglise orthodoxe autocéphale occupe un statut de religion d’État - bien que la Constitution ne lui reconnaisse qu’une position « dominante » (article 3) - en raison de l’identification faite par une majorité de Grecs entre l’orthodoxie et la nation grecque. Les membres du clergé sont fonctionnaires et les prières orthodoxes sont obligatoires dans certaines institutions (armées et école notamment). Pourtant la Constitution interdit tout prosélytisme (article 13-2) mais cette disposition ne semble de facto pas s’imposer au culte majoritaire. Enfin, dernière ambiguïté, la Constitution reconnaît la liberté de religion entendue comme la possibilité de pratiquer le culte de son choix sans entrave (article 13) mais la loi réserve au clergé orthodoxe l’exercice d’un droit de veto sur toute construction de lieu de culte.

En Irlande, la disposition établissant la « position spéciale » de l’Eglise catholique comme « gardienne de la foi professée par la grande majorité des citoyens » a été supprimée de la Constitution en 1972. Cependant celle-ci dispose encore que la famille, le contrôle de l’éducation par les parents et la propriété sont l’objet d’une protection fondée sur la « loi naturelle ». De ce fait, l’Eglise catholique est toujours omniprésente en matière de morale familiale et sexuelle, ce qui explique que le divorce et l’avortement soient toujours prohibés en Irlande.

Ce rapide tour d’horizon des différentes formes de « laïcité » dans les pays européens démontre la singularité du modèle français en ce qu’il est le seul à imposer aussi strictement la séparation des Eglises et de l’État.

b) L’influence du modèle sur l’attitude adoptée face à la problématique du port des signes religieux à l’école

La plupart des pays européens sont confrontés à cette problématique. Mais la multiplicité des modèles de laïcité explique que la question du port des signes religieux à l’école ne soit pas appréhendée par tous selon les mêmes modalités, comme en témoigne une étude du ministère des affaires étrangères effectuée à la demande de la mission.

Les pays dont la société est structurée sur le mode du multiculturalisme, tels que les Pays-Bas ou le Royaume-Uni, autorisent, par principe, le port des signes religieux à l’école. En effet, le communautarisme n’est pas conçu comme un danger mais comme le mode normal d’organisation de la société.

Dans les pays disposant d’une identité religieuse forte conçue comme indissociable de l’État, telle que la Grèce, la manifestation de l’appartenance à une religion autre que la religion dominante s’apparente à du prosélytisme.

En Italie ou en Autriche, pays dans lesquels une religion bénéficie d’une position prééminente, sans que toutefois celle-ci ne prétende à un pouvoir globalisant, la société tolère le port des signes manifestant l’appartenance à une religion minoritaire dans la mesure où, par ailleurs, la population est habituée à être confrontée à l’expression de la foi religieuse du culte dominant.

De fait, la singularité du modèle français ôte beaucoup de sa pertinence à toute comparaison. Unique pays européen à ne pas dispenser un enseignement spécifique consacré à la religion lato sensu, unique pays à avoir mené aussi loin la logique de séparation de l’Eglise et de l’État, il n’est pas étonnant de constater qu’aucun pays de l’Union européenne n’a précédé la France en matière de législation sur le port, par les élèves, des signes religieux à l’école.

Toutefois, dans certains pays européens, cette question constitue un débat de société, jusqu’ici arbitré par la jurisprudence qui tente de concilier liberté religieuse et neutralité du service public.

Le cas de l’Allemagne, pays multiconfessionnel dans son mode d’organisation des relations entre les Eglises et l’Etat, est intéressant. Confrontée à la question de savoir si le port du foulard islamique par une enseignante était compatible avec la neutralité de l’école, la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe, dans une décision du 24 septembre 2003, a cassé le jugement de la Cour fédérale administrative qui maintenait l’interdiction d’enseigner faite à cette enseignante par le Land de Bade-Wurtemberg. Toutefois, pour casser le jugement d’appel, la Cour ne s’est pas prononcée sur le fond et n’a relevé, pour motiver sa décision, que l’insuffisance de base légale. Elle a renvoyé aux Länder, détenteurs de la compétence législative en matière d’éducation, l’opportunité d’une telle interdiction. A bien des égards, cette possibilité peut même se lire comme une invitation à le faire puisque, dans sa décision, la Cour écrit : « Les mutation sociales qui s’accompagnent d’une plus grande pluralité religieuse peuvent amener le législateur à redéfinir le cadre licite de l’expression du phénomène religieux à l’école ».

Enfin, ce parcours de la laïcité serait incomplet si n’était pas mentionné le cas de la Turquie. Ce pays, de confession musulmane prédominante, membre du Conseil de l’Europe et candidat à l’intégration dans l’Union européenne, est en effet le seul [6] à interdire expressément, par la loi, le port, par les élèves, d’un signe religieux, en l’occurrence le voile, dans toute l’enceinte de l’école sous peine, pour les contrevenants, d’être exclus de l’établissement [7]. La législation est même plus restrictive encore, puisqu’il subsiste de l’héritage kémaliste de laïcisation de la société turque l’interdiction du port du voile hors des lieux de culte et des cérémonies religieuses (loi du 13 décembre 1934), cette interdiction ayant été entendue comme devant s’étendre à l’enceinte des lycées confessionnels (circulaire du 28 mars 1997). Cette situation est le résultat, comme en France, des combats laïques pour l’avènement de la Turquie moderne.

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Source : Assemblée nationale française