Le Millennium Challenge, colonialisme libéral

Le 22 mars 2002, le président états-unien George W. Bush annonce, dans un discours à Monterrey au Mexique, la création d’une nouvelle agence, le Compte du Millénaire, « destinée à financer des projets dans des pays qui gouvernent avec justice, qui investissent dans le domaine social et qui encouragent la liberté dans le domaine économique ».

L’aide publique au développement : l’arme des néo-colonialistes

Les trois principes édictés donnent bien le ton de cette nouvelle manière de conditionner l’aide au développement. À la fin des années 1980 on avait vu l’émergence du concept de « conditionnalité démocratique » dans ce domaine. François Mitterrand proposait ainsi, dans son discours de La Baule, en 1992, de conditionner l’attribution de l’aide au développement à la mise en œuvre de réformes démocratiques dans les pays bénéficiaires. Cette gigantesque hypocrisie néo-colonialiste n’eut guère de suite dans les relations françafricaines et peu nombreux furent les décideurs politiques à s’insurger, par exemple, contre l’approvisionnement par la France du régime rwandais Hutu, au cœur du génocide de 1994. Cependant, l’idée a fait son chemin dans les organisations internationales, notamment au sein du FMI et de l’Union européenne qui apprécient particulièrement cette possibilité d’imposer à ces pays des réformes structurelles, en échange de subventions.

Une telle démarche aurait été profitable - encore qu’elle aurait été teintée de développementalisme compassionnel de bon teint - si elle avait permis d’inciter les pays bénéficiaires de l’aide au développement à assurer la tenue d’élections libres, la liberté de la presse, ou encore la libération des prisonniers politiques. Malheureusement, les questions relatives aux droits fondamentaux n’ont qu’une place minime dans l’échiquier économique mondial. Les organisations internationales ont surtout conditionné l’attribution des aides à la réduction des dépenses publiques (santé, retraites, assurances-chômage) et à l’ouverture des marchés nationaux à la concurrence internationale. Dix à quinze ans plus tard, il est possible d’évaluer les bénéfices de ces mesures : non seulement l’aide publique au développement n’a pas cessé d’être détournée au profit des décideurs nationaux, mais les réformes orchestrées sur les bons conseils du FMI ont engendré une d’importantes régressions sociales dans les pays concernés [1]

L’équipe du Millennium Challenge Corporation

Dans ce contexte, le projet de George W. Bush du Millenium Challenge Corporation (MCA) est particulièrement intéressant. Il est placé sous la direction du département d’État et doit donc refléter ses vues en matière d’économie et d’ingérence politique. L’équipe dirigeante est composée exclusivement de membres importants de l’administration états-unienne.

Son administrateur général n’est autre qu’Alan Parson, le sous-secrétaire d’État aux affaires économiques, qui s’est vu attribuer cette nouvelle responsabilité le 2 février 2004. Il occupait déjà cette fonction de sous-secrétaire d’État pendant l’administration Clinton, et sa reconduction au sein de l’administration Bush avait suscité de nombreuses interrogations dans la presse états-unienne. La coutume veut en effet que l’arrivée d’un nouveau président entraîne un renouvellement de l’ensemble des postes gouvernementaux.

La revue Mother Jones a trouvé la raison de cette mansuétude des faucons à l’égard d’un proche du président Clinton. En février 2000, Alan Parson a reçu la visite de Dick Cheney, alors président d’Halliburton. Celui-ci souhaite remettre en cause une décision du département d’État bloquant une somme de 500 millions de dollars de garanties bancaires fédérales destinées à un société russe du nom de Tyumen Oil. Cette décision était motivée par des rapports de la CIA faisant état de manœuvres douteuses de la société et de ses propriétaires, le conglomérat russe Alfa Group de l’oligarque Mikhail Fridman, pour prendre le contrôle de ses concurrents. Or, Tyumen est un partenaire privilégie d’Halliburton, avec lequel il a signé un accord évalué à 300 millions de dollars pour l’exploitation de champs pétroliers en Sibérie. Alan Parson a su, à l’époque, se montrer compréhensif avec le futur vice-Président, et a donc levé les restrictions et débloqué l’argent. Une décision qui lui valut d’être reconduit après l’arrivée de George W. Bush et Dick Cheney à la Maison-Blanche, en janvier 2001.

Depuis cette date, il est considéré comme l’une des « étoiles montantes » de la nouvelle administration. En octobre 2002, il a été envoyé en mission en Arabie saoudite et dans d’autres pays producteurs de pétrole afin d’y obtenir l’assurance d’une augmentation de leur production en cas de chute de la production irakienne provoquée par une invasion états-unienne. Au même moment, la société Tyumen est devenue la premier société russe à fournir du pétrole au Strategic Petroleum Reserve [2].

Les autres membres de la Millennium Challenge Corporation restent à désigner, l’organisation en étant encore à ses balbutiements. Pour l’année 2004, un budget de 1 milliard de dollars lui a été alloué, ce qui devrait surtout couvrir ses frais d’installation et les premières tournées diplomatiques visant à établir la liste des pays bénéficiaires. En revanche, George W. Bush a d’ores et déjà annoncé que l’agence bénéficierait d’un budget de 5 milliards de dollars pour 2005, faisant ainsi quasiment doubler l’aide publique au développement fournie par les États-Unis (le montant actuel est de près 7 milliards de dollars annuels).

Le programme est placé directement sous la tutelle du département d’État, et donc de Colin Powell, qui en est le président. On retrouve à ses côtés, dans l’organigramme, le Secrétaire au Trésor John W. Snow, au poste de vice-président, mais aussi le représentant états-unien pour le Commerce extérieur, Robert B. Zoellick, et l’administrateur de l’USAID [3], Andrew S. Natsios.

Le Compte du Millénaire : un programme « changement politique contre subventions »

D’après le département d’État, le fonds de développement « fournira des aides aux pays en développement qui auront adopté une politique judicieuse sur les plans politique, économique et social » [4]. Ce qui invite naturellement à s’interroger sur les critères choisis par Washington pour sélectionner les pays méritant l’aide états-unienne, qui doivent être officiellement désignés en mai.

Le premier critère objectif concerne le degré de richesse (ou de pauvreté) des pays candidats. Aussi faut-il que le revenu moyen par habitant des pays bénéficiaires n’excède pas 1415 dollars annuels, ce qui correspond à la définition donnée par l’International Development Aid. A partir de 2006, ce plafond s’élèverait à 2975 dollars annuels, soit le critère de la Banque mondiale pour sa propre attribution des aides au développement. Le deuxième critère, également objectif mais nettement plus relatif, est celui lié à la loi états-unienne. Les pays qui, selon cette loi, ne peuvent pas recevoir d’aide, ne le seront donc pas plus pour l’aide du Millenium Challenge Account. Ce qui laissera à la diplomatie états-unienne la liberté de modifier cette liste pour y inclure ou en exclure des pays demandeurs.

La seconde catégorie de critères est relative à la vision états-unienne de « bonne gouvernance », nettement plus subjective tant dans sa définition que dans son appréciation. D’après George W. Bush, le Compte du Millénaire « récompensera les pays qui mettent fin à la corruption, qui respectent les droits de l’homme et qui instaurent l’État de droit (…), qui investissent dans les domaines de la santé et de l’enseignement (…) qui libéralisent leur économie et qui appliquent une politique budgétaire judicieuse. »

Une note du département d’État indique précisément la manière dont les États-Unis évalueront le respect de ces multiples « valeurs universelles ». Washington se fondera sur les statistiques et les études empiriques réalisées par cinq organismes :
– la Banque mondiale fournira les données relatives à l’efficacité du gouvernement, à la réalité de l’État de droit, à la lutte contre la corruption, mais aussi à la situation sociale, en évaluant les dépenses publiques consacrées à l’enseignement primaire public et à la santé, ainsi que le pourcentage d’enfants vaccinés, etc.
– le Fond monétaire international (FMI) donnera son évaluation du déficit budgétaire des pays candidats au cours des trois dernières années ainsi que le niveau d’inflation.
– l’Institutional Investor Magazine [5] fournira la note qu’il attribue aux différents pays pour leur capacité à encourager la liberté dans le domaine économique.
– la Fondation Heritage [6] dressera un bilan de la politique commerciale des différents États demandeurs.
– Freedom House [7] analysera l’état des libertés publiques et des droits politiques.

A ces critères a priori s’ajoutent des modalités de réception dans les pays demandeurs, qui doivent adopter leur mode de gouvernement au « modèle » états-unien. D’après le département d’État, « œuvrant en étroite collaboration avec le MCA, les pays devront identifier les principaux obstacles à leur propre développement, garantir la participation de la société civile et mettre au point un plan de collaboration avec le MCA répondant à leurs besoins particuliers ». En matière commerciale, ils devront se conformer « à un certain nombre d’objectifs mesurables à atteindre ». Une formulation imprécise qui laisse la place à l’établissement d’un véritable programme de réformes élaboré à Washington [8].

Cela correspond à la vision économique des membres de l’administration Bush telle que définie par Alan Larson lors d’une réunion de la Rand Corporation à New York, le 3 juin 2001. Selon lui, « dans l’économie de l’information actuelle, la liberté économique et la liberté politique se renforcent l’un l’autre. Comme l’a dit le président Bush en avril [2001] devant l’Organisation des États Américains, "il y a un lien vital entre la liberté des peuples et la liberté de commerce (…) [La liberté de commerce] aide à démanteler les bureaucraties protectionnistes qui étouffent l’initiative [individuelle] et invitent à la corruption. Le libre commerce renforce les habitudes de liberté et renforce la démocratie à long terme" » [9]. Une vision largement différente de celle développée par les économistes du Fonds monétaire international dans les années 1970, qui défendaient l’intérêt d’investir dans des pays autoritaires et peu démocratiques comme gage de sûreté et de rentabilité.

Vers un Plan Marshall pour les pays en voie de développement

En réalité, le niveau d’exigence en matière politique fait plus ressembler le MCA au Plan Marshall qu’à un projet d’aide au développement. Une filiation historique revendiquée par plusieurs membres de l’administration états-unienne lors de présentations publiques du Compte du Millénaire, et notamment Colin Powell dans une tribune du Washington Post . Le Plan Marshall est souvent présenté comme un plan d’aide à la reconstruction des pays européens, au sortir de la Seconde Guerre mondiale. C’est notamment le cas de Robert Pingeon, président du Parti républicain américain pour l’Europe, qui le décrit dans une tribune parue dans Le Figaro en juin 2003, comme « la plus grande action d’aide humanitaire des temps modernes ». Il s’agit en réalité d’une opération de diplomatie politique déguisée en plan d’aide économique. En échange des crédits états-uniens, les pays bénéficiaires étaient en effet tenus de mettre en oeuvre des réformes économiques, politiques et mêmes culturelles (par exemple l’envoi de sociologues en mission de productivité aux États-Unis), le tout afin d’empêcher la montée des partis communistes nationaux. Il peut donc être assimilé à une tactique de domination impérialiste sans recours aux armes plutôt qu’à une aide philanthropique à la reprise économique.

Le projet de Compte du Millénaire n’est finalement pas autre chose. Ses modalités d’application auront fatalement comme conséquence l’ouverture des marchés intérieurs de ces pays en voie de développement à la concurrence venue des pays technologiquement les plus avancés, au premier rang desquels les États-Unis. Cela représente déjà un progrès par rapport à la traditionnelle politique de la « canonnière » utilisée auparavant pour ouvrir manu militari les marchés récalcitrants aux investisseurs états-uniens. On peut également voir dans la plus grande participation de la société civile exigée par Washington un moyen d’assurer des débouchées politiques aux personnalités indigènes d’opposition financées par la Fondation Ford ou soutenues par la National Endowment for Democracy. Déjà les États-Unis, dans leurs rêves de grandeur d’un empire « millénaire », cherchent à associer à leur démarche l’Union européenne, incitée à adopter la même grille de critères. Il n’est cependant pas certain que l’ensemble des pays pourvoyeurs d’aide au développement partagent exactement la vision néo-colonialiste des conservateurs libéraux de Washington.