1 - UNE GESTION DES TRANSPORTS URBAINS MAL SUIVIE ET COUTEUSE POUR LA COMMUNE.

Tant les circonstances dans lesquelles la convention de délégation de transports en commun du 28 janvier 1993 (convention de gestion à garantie de recettes) a été passée avec la SNAA, Société nouvelle des autobus ajacciens, opérée sous le sigle TCA, que le déséquilibre et les difficultés de mise en œuvre des termes contractuels relatifs aux transports urbains, appellent un certain nombre d’observations.

Par ailleurs, aux termes de la loi du 22 juillet 1983, la commune n’est pas tenue d’assurer les transports scolaires intra urbains : elle est libre d’organiser ou non un tel service public de transport scolaire. La Ville d’AJACCIO a choisi d’exercer cette compétence. Mais la confusion et l’irrégularité du cadre juridique et des modalités d’exécution du service des transports scolaires rendent sa gestion particulièrement critiquable.

Dans sa réponse, la commune affirme prendre acte des observations de la chambre qui "conforteront l’argumentation de la commune dans les négociations en cours avec le concessionnaire".

Ici, comme dans la gestion des autres services publics de la ville examinés par la Chambre, celle-ci ne manquera pas, le moment venu, d’examiner les conséquences de telles affirmations sur la qualité des procédures et des actes mis en œuvre pour améliorer la conduite de ces services.

a) Une convention de 5 ans dénoncée, encore une fois, par anticipation, une nouvelle convention avec le même opérateur pour une période de 10 ans et un renoncement de la commune à se procurer les avantages de la mise en concurrence.

OBS. n° 27 - Le 29 novembre 1988, le conseil municipal décidait de reconduire les relations contractuelles avec la SNAA pour une nouvelle période de 5 ans à compter du 1er janvier 1989. Une convention sera signée le 2 janvier 1989 et viendra à expiration le 1er janvier 1994.

Par la convention du 28 janvier 1993, soit un an avant le terme normal de la convention, le conseil municipal est venu y mettre fin aux motifs que "la Ville souhaitait améliorer les conditions financières du fonctionnement de ses divers services de transports et en rationaliser la gestion...". La délibération précisait par ailleurs " qu’un report des échéances d’une partie de la contribution pour 1992 (2 MF) et 1993 (0,5 MF) est accepté, pour un règlement à partir de 1995".

Or, il résulte à la fois des termes du préambule tels que précisés par l’article 12 de la convention et de la réponse de la SNAA aux observations de la Chambre, que cette modalité financière apparaît véritablement comme l’une des conditions substantielles de l’accord des parties. Le conseil juridique de la commune, associé à la négociation de la convention, confirme en ce sens que l’une des préoccupations essentielles du maire était de " faire face à une situation financière difficile pour la ville et d’obtenir un report d’échéances ".

Par ailleurs, la convention de 1989 avait été passée pour 5 ans. Or, aux termes mêmes de son préambule, la nouvelle convention reprend les obligations de la précédente, notamment en ce qui concerne les dispositions relatives aux investissements à réaliser par la SNAA.Pourtant, la commune s’engage cette fois pour une durée de 10 ans.

La SNAA précise que la possibilité donnée à la commune d’étaler jusqu’au terme de la convention, soit le 31 décembre 2002, les sommes qui lui restaient dues, " a fortement motivé le principe d’une durée contractuelle portée à 10 ans ". Certes, la convention précise que " Les principes nouveaux ainsi définis garantissent à la ville d’Ajaccio une meilleure maîtrise de l’évolution du parc mise en œuvre par l’exploitant et des conditions de financement avantageuses tout en imposant à la SNAA des responsabilités nouvelles en matière d’évolution des recettes commerciales dans le cadre d’une durée suffisante pour assurer l’équilibre général de la convention. "

Comme on va le voir, cette déclaration est plus une pétition de principe qu’une obligation de résultat. Déjà, on ne voit pas très bien en quoi la reprise dans la nouvelle convention des obligations de la précédente la rend particulièrement novatrice. Quant à la limitation des charges financières de la collectivité, une telle orientation s’appréciera au regard des sommes mises effectivement à la charge de la ville : 11,2 MF en 1992 et 14,5 MF en 1997.

La Chambre souligne, en outre, qu’à l’instar de ce qui a été exposé pour l’affermage de l’eau, la commune s’est privée, notamment dans le but de réduire les dépenses du budget 1992 (qu’elle abondait par ailleurs par le versement précité de la CEO de 15 MF) d’un montant dont elle pouvait étaler le remboursement sur 10 ans, des avantages qui auraient résulté d’une mise en concurrence. Ce faisant, elle a hypothéqué ses possibilités de renégociation des conditions de l’exploitation dans un sens plus favorable de son service de transports urbains et scolaires.

La Chambre relève de surcroît que les modalités financières précitées contribuent au manque de sincérité et de lisibilité des budgets de la commune.

Comme cela a été souligné lors des précédents examens des autres services publics de la ville, le présent contrat a été dénoncé le 28 janvier 1993 pour ne pas subir, à l’expiration de la convention en 1994, la concurrence imposée par la loi Sapin promulguée...le 29 janvier 1993, la ville ayant la volonté affirmée de ne traiter qu’avec les opérateurs en place, quoi qu’il lui en coûte.

b- Des dispositions contractuelles financièrement défavorables pour la commune.

OBS. n° 28 - L’art. 6 de la convention assimile la grève, sans autre précision (notamment la condition d’extériorité à la SNAA) à la force majeure et a donc pour effet, dans l’hypothèse d’une grève des personnels de l’exploitant, d’en faire supporter les conséquences financières par la collectivité. Cette disposition est manifestement abusive.

Nonobstant l’observation du conseil juridique de la commune soulignant que l’exception de grève ne pouvait s’entendre que dans les limites de la jurisprudence, la Chambre relève qu’il aurait été de meilleure gestion, afin de limiter le risque d’une action contentieuse, que le contrat précise les conditions d’assimilation de la grève au cas de force majeure.

Combinée aux dispositions de l’art. 11 sur l’intéressement de l’exploitant, l’exception de grève confine même à l’absurde. En effet, lorsque ses résultats de l’année N auront été affectés par une grève, l’exploitant pourra percevoir en année N+1, une rémunération complémentaire, qui sera d’autant plus importante que les recettes de N-1 auront été faibles, en d’autres termes que la grève de son propre personnel aura été suivie !

Au contraire, un contrat à garantie de recettes doit comporter des dispositions permettant à la commune de contrer efficacement une éventuelle contre-performance de son partenaire. Or en l’espèce, le montant du plafonnement (0,5 MF) au regard du niveau garanti des recettes (14,5 MF en 1997) n’apparaît pas vraiment dissuasif.

La Chambre s’étonne que les dispositions de l’art.11 de la "convention type pour la gestion, avec garantie de recettes, des services de transports publics d’intérêt local", prévu par le décret n° 81-238 du 10 mars 1981, n’aient pas été reprises. En liant, en effet, l’évolution du montant de la garantie de recettes au montant des charges d’exploitation de l’exploitant et en permettant, le cas échéant, de mettre de plein droit un terme au contrat, elles sont bien plus efficaces et protectrices des intérêts de la commune que celles de l’article 11 de la convention en cause.

La commune précise qu’un avenant prenant en compte les observations précitées devrait intervenir avant le terme de la convention en cours d’exécution.

Il conviendrait que ce soit effectivement le cas.

c- Un matériel roulant acquis par l’exploitant selon des modalités critiquables, mettant en échec certains termes de la convention et, au total, coûteux pour la commune.

OBS. n° 29 -Selon la convention (article 20), la SNAA s’engage à fournir les biens nécessaires à l’exploitation des services, c’est à dire, notamment, le matériel roulant, et à les remettre à la collectivité au terme de la convention. Pour répondre à cette obligation, l’exploitant "pourra soit les acquérir soit les louer". Dans l’hypothèse de la location, il doit obtenir, au préalable, l’autorisation de la commune.

La possibilité ainsi donnée à l’exploitant de recourir à la location soulève des difficultés, dans le cadre de la location-vente, modalité d’acquisition notamment retenue par l’exploitant pour le financement de l’essentiel du parc des autobus. Dans cette situation, les biens restent la propriété de l’établissement financier tant que le financement du matériel n’est pas arrivé au terme prévu par le contrat de crédit-bail. Or, la SNAA est titulaire de contrats de crédit-bail dont le terme est postérieur à la date d’échéance de la convention la liant avec la ville.

Dès lors, deux types de situations conflictuelles peuvent exister entre cette modalité d’acquisition et les dispositions contractuelles avec la commune :

l’article 24 de la convention prévoit la mise en jeu, par la commune, de la clause de déchéance en cas de manquements graves de l’exploitant à ses obligations. Dans cette hypothèse, les biens acquis sont transmis à la commune. Cette dernière peut, dès lors, procéder à une adjudication pour, notamment, compenser tout ou partie des coûts financiers de la rupture du contrat.

Mais, dans l’hypothèse de biens acquis en crédit-bail, propriété de l’établissement financier en cours de contrat, la clause de déchéance n’a donc aucun effet sur la remise des biens à la commune et celle-ci se voit ainsi privée des avantages qu’elle pourrait en retirer.

– à l’expiration normale de la convention, les biens ainsi acquis ne pourraient être remis à la commune dès lors que l’option d’achat de ces biens n’aurait toujours pas, à cette date, été levée par l’exploitant.

En observant, de plus, que l’exploitant ne devrait pas s’engager sur des contrats de crédit-bail pour des durées excédant la durée même de la convention, la Chambre souligne, dès lors, que la formule de financement par crédit-bail ne présente pas de garantie suffisante pour la commune.

De surcroît, la rémunération de la SNAA comporte, en application de l’art. 10.2 de la convention, un terme fixe (TF) qui est "un montant forfaitaire versé mensuellement pour contribuer à la couverture des dépenses structurelles du service ... ". Pour les exercices 1994-1997, les montants versés par la commune, directement liés aux investissements de l’exploitant, s’élèvent à 10 801 740 F.

Or ce montant est nettement plus élevé que les investissements effectivement réalisés par la SNAA qui, pour la même période s’élèvent à 4 129 836 F (hors crédit bail) ou 3 358 146 F (crédit bail). On constate un écart défavorable à la commune, respectivement, de 3 313 758 F et 6 671 904 F.

Dans sa réponse, la commune dit avoir demandé à l’exploitant d’être attentif aux points ci-dessus évoqués, un avenant à la convention devant mettre un terme à ces errements. Pour sa part, la SNAA indique que " le montant du terme fixe n’est pas de plein droit renégociable ".

Dès lors, pour mener la négociation dans laquelle elle affirme s’être engagée, la commune ne se trouve donc pas dans une situation contractuelle qui lui est favorable.

d- Incapable d’assurer à son délégataire des conditions d’exploitation normales, et de respecter les clauses contractuelles, la commune se trouve être, à chaque fois, financièrement pénalisée.

OBS. n° 30 - Selon les dispositions de l’article 10 de la convention, la commune garantit à l’exploitant une recette annuelle minimale pour l’ensemble des services de transports publics urbains.

Cette rémunération se compose de deux éléments : le terme kilométrique TK et le terme fixe précité TF, le terme kilométrique étant égal au produit du prix kilométrique par le nombre de kilomètres définis au cahier des charges et "nécessaires à l’exécution des services".

La mise en œuvre de ces dispositions soulève un certain nombre de difficultés :

– le kilométrage effectivement réalisé par la SNAA est inférieur au nombre de kilomètres porté au contrat, constituant l’assiette de la rémunération de l’exploitant.

La commune reconnaît que la différence constatée, en année pleine, représente près de 10 % des kilométriques annuels contractuels. La SNAA estime, pour sa part, cette différence à 4%. Sur la base de ce pourcentage minimal, les sommes indûment versées par la commune s’élèveraient, au 31 décembre 1998, à plus de 4 MF.

Toutefois la SNAA fait valoir, à juste titre, que " certains services ne peuvent être assurés compte tenu des aléas de circulation et autres difficultés de déplacement urbain affectant les conditions d’exploitation de la SNAA", difficultés dont les causes ne peuvent être imputables à l’exploitant au sens des art. 6 et 18 de la convention. En effet, les conditions de la circulation et la gestion du stationnement urbain, exclusivement de la responsabilité de la commune, ont une action directe sur la fluidité du trafic global, donc sur celui des autobus du transport urbain.

Or, on a vu, précédemment, que la ville avait des difficultés à faire respecter les règles du stationnement.

La commune se trouve donc financièrement pénalisée du fait de son incapacité à faire bénéficier son délégataire de conditions d’exploitation normales

En tout état de cause, le contrat apparaît à ce jour déséquilibré en faveur de la SNAA. La commune admet d’ailleurs que "le forfait kilométrique est une des questions qui motive la négociation en cours avec la société concessionnaire".

Par ailleurs, l’exécution du contrat appelle, sur d’autres points, les observations suivantes :

– les modifications de la consistance des services offerts par la SNAA n’ont pas fait l’objet d’avenants :

Toute modification de la consistance des services, élément déterminant de l’offre kilométrique et, par voie de conséquence, du terme kilométrique de la garantie de recettes due par la commune, ne peut intervenir que par avenant (art. 4).

La commune reconnaît que diverses modifications ont été apportées à la consistance originelle des services. Or, elles n’ont pas à ce jour, nonobstant les dispositions du contrat, été prises en compte par voie d’avenant.

– la commune n’a exercé aucun contrôle sur les prestations réalisées par le délégataire avant 1997 :

La commune admet en effet n’avoir pris aucune disposition particulière avant 1997 pour assurer le suivi de la délégation du transport urbain.

– les recettes encaissées en constante diminution nécessitent une participation de la ville supérieure aux moyennes nationales :

Les recettes encaissées par la SNAA n’ont pas cessé de décroître depuis 1992 : elles sont en effet passées de 10,2 MF HT en 1992 à 8,6 MF HT en 1997 avec un creux de 8,2 MF HT en 1995, "année affectée par des grèves".

Cette évolution est préoccupante pour la commune. La convention fait, en effet, précisément et fondamentalement peser sur elle l’obligation de prendre en charge la différence entre la recette minimale garantie et les recettes effectivement encaissées par la SNAA (art. 10).

En s’élevant, au titre de l’exercice 1996, à 255 F/habitant, la participation de la commune d’AJACCIO est nettement supérieure à la participation moyenne des collectivités locales (hors Ile-de-France) soit 192 F/habitant (rapport du GART).

– la formule de variation du prix kilométrique prévue par l’art. 13 contient un élément contestable :

Le prix kilométrique forfaitaire PK est révisable tous les trimestres selon un coefficient de variation prenant en compte, à hauteur de 70 %, l’augmentation des salaires. Or, la SNAA précise que la part réelle des salaires dans les charges d’exploitation de la société est comprise entre 54 et 57 %.

En l’état, cette formule est en conséquence défavorable à la commune.

2 - UNE GESTION DES TRANSPORTS SCOLAIRES CARACTERISEE PAR SES IRREGULARITES ET SES COUTS EXCESSIFS POUR LE BUDGET COMMUNAL.

a- Une gestion confuse et difficilement appréciable par le conseil municipal.

OBS. n° 31 - La gestion du service des transports scolaires, dans lequel interviennent plusieurs entreprises privées de transport, est caractérisée par une particulière opacité, voire confusion, entretenues par l’absence de réponse apportée par la commune aux questions posées par la Chambre.

Il résulte en effet des contradictions relevées, notamment, entre les termes de plusieurs délibérations et notes de débats d’orientation budgétaires, que la Chambre ne peut en l’espèce considérer que le conseil municipal ait été véritablement tenu informé, dans des conditions satisfaisantes de transparence, de la nature et de l’évolution réelle des modalités de la gestion du service public des transports scolaires.

b- Des irrégularités anciennes que très récemment corrigées.

OBS. n° 32 - Jusqu’à la rentrée scolaire 1997-1998, toutes les prestations de transport réalisées en dehors du cadre de la délégation accordée à la SNAA et qui s’élevaient à un montant annuel supérieur à 0,3 MF, devaient faire l’objet d’un marché conformément aux dispositions du code des marchés publics.

Or, au seul titre de l’exercice 1995, les mandatements en faveur de chacune des entreprises prestataires ont été effectués par les services financiers de la commune en dépassement de ce seuil légal.

Nonobstant la passation d’un marché de régularisation avec l’un des transporteurs en cause, la commune a méconnu les dispositions de l’art. 250 du code des marchés public au regard de l’obligation préalable de mise en concurrence et de notification avant tout commencement d’exécution.

Par delà les montants de facturation atteints par chacun des transporteurs, c’est l’attribution de la prestation de service de transport scolaire dans son ensemble qui devait être soumise, par la commune d’AJACCIO, aux procédures prévues par le code des marchés publics.

En ce sens, les prestations réalisées par les entreprises en cause à la demande de la commune étaient irrégulières, irrégularité que reconnaît d’ailleurs la commune dans sa réponse à la Chambre. En revanche, consultés, les transporteurs intéressés, n’ont pas fait connaître à la juridiction leurs points de vue sur ses observations.

Par ailleurs, au titre de l’exercice 1995, des mandatements en faveur de la SNAA sont intervenus à hauteur de 827 372 F pour paiement de prestations de transports scolaires. Certes, la SNAA est liée à la commune par la convention du 28 janvier 1993 qui englobe ces transports. Il apparaît toutefois, ce que confirme la SNAA dans sa réponse à la Chambre, que ces prestations ont, en réalité, été réalisées par un transporteur sous-traitant.

Or l’autorisation de sous-traiter, comme les modalités de la sous-traitance qui prévoyaient, notamment, la facturation directe à la commune des prestations réalisées par le sous-traitant, devaient, en application de l’art. 4 de la convention du 28 janvier 1993, faire l’objet d’une délibération du conseil municipal.

Cette délibération n’a été prise que le 9 décembre 1996. Elle a été suivie d’un avenant en date du 16 décembre 1996. Ce n’est que par cet avenant, exécutoire à compter du 13 janvier 1997, que le contenu des services scolaires et leur rémunération sont expressément fixés entre les parties.

En conséquence, les prestations de sous-traitance réalisées en faveur de la SNAA étaient, avant le 13 janvier 1997, irrégulières.

c- Une gratuité de fait des transports scolaires, contraire à la décision du conseil municipal du 11 juillet 1996, elle-même incompatible avec la situation financière dégradée de la collectivité.

OBS. n° 33 - Aux termes du débat d’orientation budgétaire de 1994, " la mise en place du transport scolaire intra muros pour le premier degré, qui est un choix politique, est entièrement gratuite. Le nombre d’enfants concernés ayant plus que doublé en deux ans, ils sont actuellement 400, il faudrait peut-être envisager de demander une participation aux familles, solution qui semble a priori assez bien accueillie par l’ensemble d’entre elles ".

Ce n’est toutefois qu’en 1996, soit plus de deux ans après en avoir souligné l’opportunité, que le conseil municipal adopte, par délibération du 11 juillet 1996, " dans un souci de meilleure gestion " et à compter de la rentrée scolaire 1996-1997, la mise en place d’une tarification pour l’utilisation des transports scolaires

Or, à ce jour, quatre ans après, les transports scolaires sont toujours gratuits. Dans sa réponse à la Chambre, le maire ne donne aucune précision sur la date d’entrée en vigueur effective de la tarification.

La commune n’étant pas tenue d’assurer ce service public, la Chambre souligne que son maintien devrait être subordonné à la contribution effective des usagers déterminée au regard des difficultés financières de la commune le tout faisant, enfin, l’objet d’un arbitrage qui est bien de la responsabilité de la ville après tant d’années de tergiversations.

Au total, la gestion des transports urbains et scolaires est marquée, comme celle des autres services publics, par l’irrégularité, le coût pour les finances communales, donc pour le contribuable et par l’absence de suivi et de réactivité de la direction municipale. Certes, des améliorations, toujours tardives, sont venues corriger, à la marge, les errements relevés, mais elles restent encore insuffisantes pour assurer à la commune la maîtrise du service des transports urbains et scolaires.

Source : Chambre régionale des comptes de Corse : http://www.ccomptes.fr/crc