M. Jean-Claude Milleron a exposé qu’il n’était pas un spécialiste de l’économie pétrolière et qu’il était en poste depuis seulement quinze mois.

Lorsqu’il était secrétaire général adjoint à l’ONU au département de l’information économique et sociale et de l’analyse des politiques, il s’était efforcé de promouvoir, avec des responsables de la Banque mondiale, une approche nouvelle des questions de développement. Il avait créé un groupe composé de M. Amartya Sen, prix Nobel d’économie 1998, M. Joseph Stiglitz, actuellement économiste en chef de la Banque mondiale, et d’autres personnalités éminentes pour réfléchir sur le thème : "quelles sont les conditions préalables pour les marchés fonctionnent dans les économies en développement". Les marchés ont des défaillances qui conduisent à des décisions peu acceptables au plan social et environnemental. Les politiques de développement doivent les pallier, ce qui a des effets sur le secteur énergétique. Le Président de la Banque mondiale M. James Wolfensohn, a proposé un cadre de référence général visant d’une part à conférer plus de pouvoir à ceux qui travaillent sur le terrain, et d’autre part, à promouvoir l’idée que la croissance du produit intérieur brut n’est pas la seule composante du développement ; les aspects sociaux, éducatifs, la qualité de la vie, doivent aussi être pris en compte.

Expliquant que le bureau de l’administrateur français à la Banque mondiale se composait de quatre fonctionnaires sans capacité d’expertise approfondie dans les domaines sectoriels, M. Jean-Claude Milleron a abordé trois points : les évolutions récentes du secteur de l’énergie, les objectifs de la Banque mondiale dans ce domaine et les différents instruments à la disposition de cette institution.

Secteur en évolution, l’énergie reste essentielle pour le développement, car c’est un secteur d’infrastructure dont l’ensemble de l’économie d’un pays dépend. L’absence de sécurité des approvisionnements est coûteuse. Dans la plupart des pays, l’Etat a joué le rôle important d’acteur et de planificateur dans ce domaine. Aujourd’hui, il se borne à déterminer un cadre législatif et réglementaire propre à en assurer le bon fonctionnement. Il convient donc de laisser le secteur privé déterminer la meilleure façon de produire.

L’environnement est devenu un aspect essentiel de la réflexion en matière énergétique. La plupart des projets de ce secteur ont des effets sur l’environnement. Si les pays industriels développés ont édicté des normes, dans les pays en développement, le manque de transparence et les difficultés de mise en œuvre et de respect des règles quand elles existent, demeurent. Les groupes pétroliers ne respectent pas toujours les normes en vigueur dans leur Etat d’origine quand ils opèrent ailleurs. Actuellement, dans les pays où elle intervient, la Banque mondiale juge insuffisante l’application de ces normes par les compagnies pétrolières. Dans ces pays, les équipements sont insuffisamment entretenus et mal gérés, ce qui génère des pertes de brut ou des fuites de gaz graves pour l’environnement au niveau global et local.

La Banque mondiale considère qu’il faut encourager les pays en développement à utiliser le gaz naturel dont la croissance atteint 6% par an, et promouvoir un véritable réseau de distribution. Les problèmes de transport des hydrocarbures restent majeurs ; beaucoup de ressources restent inexploitées par manque d’accès aux marchés internationaux. Cette question centrale au niveau international doit être traitée au niveau multilatéral. Les progrès seront lents dans ce domaine et les ONG devraient contribuer à la réflexion.

Dans les pays en développement, les fluctuations des prix du pétrole restent un problème lancinant tant pour les producteurs que pour les consommateurs. Quand les prix sont élevés, ils représentent une manne pour les producteurs, les incitant à la facilité, alors qu’ils devraient en profiter pour procéder à des réformes et des ajustements utiles. A contrario, pour les pays importateurs, les coûts de la hausse ont un impact direct sur leur économie et pèsent sur leur population.

Les objectifs de la Banque mondiale dans le domaine des hydrocarbures visent à éviter de se substituer aux acteurs tout en travaillant avec eux. Par rapport au secteur privé, elle doit être un catalyseur et définir un cadre favorable au développement (politique macro économique adaptée) et à l’investissement étranger. Il lui faut tempérer les risques non commerciaux (géopolitiques, environnementaux, sociaux) et poursuivre un dialogue avec les ONG sur ces sujets.

La Banque mondiale doit prêter assistance aux gouvernements pour qu’ils prennent en compte l’intérêt public en assurant la libre concurrence entre modes d’apport de l’énergie, une plus grande transparence et en luttant contre la corruption. L’absence de transparence est, selon M. Michel Camdessus, directeur général du FMI, l’un des facteurs explicatifs essentiels de la crise asiatique ; or elle reste un problème central dans la mise en œuvre de normes dans le secteur énergétique. En Afrique la corruption demeure extrêmement préoccupante.

La Banque mondiale s’efforce de mener des actions pour tempérer les risques sociaux et environnementaux. Elle contribue directement au financement de projets jugés sains économiquement quand les ressources du secteur privé font défaut. Il lui appartient de fournir des cautions couvrant les risques non commerciaux pour les projets ayant un impact de développement important. Elle assiste les pays pour établir un cadre légal et réglementaire propre à favoriser l’investissement dans le domaine de l’énergie et à renforcer l’efficacité du système. Elle aide à la restructuration du secteur de production publique par la création de filiales ou par la privatisation. Elle encourage les pays à explorer toutes les alternatives et rappelle que le gaz est un substitut intéressant au charbon et au pétrole. Elle s’efforce de promouvoir auprès des populations rurales et urbaines pauvres l’abandon des combustibles traditionnels (bois, résidus agricoles) au profit de produits plus propres et plus efficaces. Elle tente d’aider les gouvernements à procéder au nettoyage écologique des installations existantes de pétrole et de gaz en cas de défaillance de l’entretien et de la maintenance. Elle intervient dans la mise en place d’instrument de suivi de l’impact social et environnemental de projets ou d’installations pétrolières et gazières.

La Banque mondiale et les institutions multinationales peuvent faciliter les relations entre Etats et investisseurs privés par le jeu de garanties et de cautions car rien ne peut être effectué sans engagement parallèle des Etats. Elle dispose pour cela d’instruments regroupés en trois catégories, les prêts, les cautions et les autres types de services. Deux catégories de prêts coexistent : les prêts traditionnels au taux du marché et les prêts concessionnels à taux plus faibles destinés aux pays les plus pauvres. Les prêts s’adressent en général à des entités publiques qui nécessitent, si elles ne sont pas l’Etat, la garantie souveraine ; ces prêts visent à faciliter le développement de structures d’accompagnement du projet (voies d’accès, structures pour les personnes, éducation, santé etc. ). La Société financière internationale, institution du secteur privé du groupe de la Banque mondiale, accompagne les investissements dans le secteur privé.

De nouveaux instruments ont été développés. La banque effectue des prêts pour l’apprentissage, l’éducation et l’innovation (Learning and Innovation Loans) qui sont destinés à favoriser une capacité autonome institutionnelle d’innovation et de développement. Ils ont un rôle de catalyseur. Elle effectue des financements d’ajustement dans le temps pour encourager des concours financiers durables, ce qui est important dans le secteur de l’énergie. Les garanties du groupe de la Banque mondiale : Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), Agence internationale pour le développement (AID) ou l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) ont pour objet d’encourager l’investissement privé en garantissant des risques y compris géopolitiques à long terme (engagements contractuels de gouvernements envers les promoteurs privés, expropriations, risques de transferts...).

La Banque met à disposition d’autres services pour favoriser la restructuration des secteurs ou leur privatisation, la mise en place d’un cadre légal ou contractuel dans les investissements, l’émergence d’autres marchés et le respect de normes sociales et environnementales. Ces services disposent d’une forte connotation multilatérale. La Banque collabore avec le PNUD sur le programme ESMAP (Energy Sector Management Assistant Program) pour obtenir des dons pour résoudre les problèmes énergétiques des pays les plus pauvres. Les coûts ont évolué favorablement. Comme le bureau de l’administrateur français, la Banque souhaite travailler avec les ONG et, sur ce point, une évolution positive se fait sentir.

Abordant la question de la transparence, Mme Marie-Hélène Aubert a évoqué le projet d’oléoduc Tchad-Cameroun en demandant des précisions sur la façon dont ce dossier était traité par l’administrateur français. Comment collabore-t-il avec le ministère des Affaires étrangères, la Présidence de la République qui s’intéresse vivement à ce dossier, le ministère de l’Economie et des Finances, les différentes instances de la Banque mondiale, les autres représentants dans cette institution et les ONG ? Comment sont élaborées les instructions qu’il reçoit ?

Constatant que la France voulait faire aboutir le projet d’oléoduc en dépit de nombreuses réticences, elle a voulu savoir comment s’articulaient les objectifs de la Banque mondiale (transparence, évaluation des risques) et les instructions données par l’exécutif français. Elle s’est enquise de la position actuelle de la France sur le projet d’oléoduc et de la date à laquelle le Conseil d’administration de la Banque mondiale examinerait le dossier.

M. Jean-Claude Milleron a répondu à ces questions.

Les pays membres expriment directement leur point de vue sur les dossiers par la voix de leur représentant au Conseil d’administration. Ces prises de partie formelles s’accompagnent cependant de nombreux modes d’expression ou de concertation plus informels. Les autorités françaises et notamment le Président de la République ont exprimé leur intérêt pour le projet d’oléoduc Tchad-Cameroun dont le Conseil d’administration n’a pas encore été saisi. En général, sur un projet de cette nature, l’administrateur contribue à faire connaître l’avis de la France quand le Conseil d’administration l’examine. Actuellement compte tenu de l’importance de ce projet, il est étudié dans les différents services concernés à Paris qui en assureront l’instruction technique quand la Banque mondiale le présentera trois semaines avant la réunion de son Conseil d’administration. L’administrateur français ne dispose pas dans son équipe de spécialiste d’économie pétrolière ; il travaille en liaison avec les administrations parisiennes et les services compétents de la Banque mondiale qui reçoivent les ONG. L’administrateur joue un rôle d’intermédiaire voire de catalyseur ; il prend contact avec les services de la Banque pour comprendre comment ils opèrent, puis il assure la liaison avec son ministère de tutelle par l’intermédiaire de cette direction du Trésor. Les dossiers sont instruits conjointement par cette direction et le cabinet du ministre, les instructions qu’il reçoit émanent de la direction du Trésor et constituent la synthèse des analyses effectuées tant par la direction des matières premières et des hydrocarbures du secrétariat d’Etat à l’industrie que par les directions concernées du ministère des Affaires étrangères.

Dans le circuit décisionnel complexe de la Banque mondiale, le Conseil d’administration a un rôle central. Au sein de ce Conseil, des contacts informels se nouent sur des dossiers importants. Les ONG expriment leur point de vue et inspirent les interventions de certains représentants. Actuellement le projet d’oléoduc Tchad-Cameroun est dans une phase préliminaire. Quand il sera examiné pour décision et engagement financier par le Conseil d’administration, un vote formel aura lieu si un consensus suffisant ne se dégage pas clairement ; la France ne représente qu’une petite partie des votes (5%).

S’agissant du projet lui-même, on s’accorde à le considérer comme important pour le Tchad car il représenterait 7% du PIB de ce pays. Ses aspects environnementaux ont été examinés de près et un nouveau round est en cours d’analyse ; puis une synthèse s’effectuera. La France réfléchit à une position sur le projet d’oléoduc Tchad-Cameroun, elle ne cherchera pas à le bloquer si elle obtient des garanties suffisantes. La décision devrait être prise avant ou après l’été.

Concrètement, comme chaque administrateur, il recevra un dossier de la Banque mondiale trois semaines ou un mois avant le Conseil d’administration. Il le transmettra à Paris qui analysera les aspects techniques et environnementaux. Quant à lui, il indiquera à son ministère de tutelle les positions prises par les autres administrateurs. Des éléments de compromis peuvent être dégagés avec la recherche d’une solution qui soit la meilleure possible. Son rôle est d’indiquer les positions en présence, ce qui peut provoquer des contacts informels, entre membres du G7 ou de l’Union européenne. Le processus de décision de la Banque mondiale est assez complexe mais fonctionne mieux qu’aux Nations Unies car le Conseil d’administration ne comportant que vingt quatre membres, les échanges sont plus aisés.

Mme Marie-Hélène Aubert a demandé si les garanties, sur le projet Tchad-Cameroun, en terme de gestion financière, de transparence et de risques environnementaux étaient suffisantes car les administrateurs d’autres pays ont exprimé des réserves.

S’exprimant à titre personnel et en tant qu’économiste, M. Jean-Claude Milleron a estimé que l’intérêt du projet en terme de développement était significatif et important pour le Tchad et intéressant pour le Cameroun. Il représente un saut de 5 à 10 % du produit intérieur brut, ce qui est considérable. En outre, pour la Banque, ce projet est intéressant car il aura un effet multiplicateur considérable. Sur les aspects environnementaux, les responsables de la Banque ont réexaminé certains aspects mais il n’est pas en mesure d’en juger lui-même à ce stade. Il est en outre utile que des contre-pouvoirs s’exercent sur ces points.

Evoquant la convention de l’OCDE sur la corruption d’agents publics, Mme Marie-Hélène Aubert s’est interrogée sur la capacité des Etats tchadien et camerounais de respecter les lois qu’ils ont adoptées dans le domaine pétrolier. Comment peut-on progresser sur la question de la gestion financière de la rente pétrolière et de la lutte contre la corruption ? Suffit-il de faire voter des dispositifs dont on n’est pas sûr qu’ils soient respectés ? Au Cameroun les représentants français étaient les premiers à déplorer la corruption et la difficulté d’y faire appliquer les lois et conventions ratifiées, faute de structures d’Etat et d’administrations compétentes. Quels sont les outils dont dispose la Banque mondiale pour faire respecter ces normes ? De quels recours et possibilités de sanctions dispose-t-elle ?

M. Jean-Claude Milleron a apporté les précisions suivantes.

Les organisations multinationales contribuent à l’élaboration de codes de bonne conduite dans le domaine fiscal et monétaire, mais ces éléments de cadrage risquent de rester à l’état de vœu pieu sans moyen de mise en œuvre. Au niveau international, on bute sur l’absence d’un pouvoir politique assurant cette application. Les institutions internationales disposent toutefois de leviers pour faire appliquer ces normes. Elles peuvent les intégrer dans les règles de conditionnalité de prêts ou de dons et sanctionner publiquement ceux qui ne les respectent pas en s’appuyant sur l’opinion publique mondiale.

La Banque mondiale peut, en croisant certaines données, s’apercevoir d’erreurs ou de manipulations, ce fut le cas récemment pour un Etat. Actuellement quand ce pays vient à l’examen au Conseil d’administration de la Banque, la vigilance de ce dernier est accrue. Si les organisations internationales ne disposent pas de "pouvoirs de police", elles peuvent effectuer des audits externes, mais il n’est pas toujours aisé de détecter les tricheries et de les prouver. La fraude est difficile à cerner quand elle ne concerne qu’une ou deux personnes. Les contrats d’études importants liés aux infrastructures entraînent parfois des actes de corruption.

Mme Marie-Hélène Aubert a demandé si les procédures étaient les mêmes pour tous les projets, quels étaient les délais impartis aux administrateurs pour les étudier et si l’administrateur français disposait de moyens suffisants pour effectuer ce travail. Elle a souhaité savoir si, par rapport aux pays de l’Union européenne, la France investissait suffisamment dans les institutions internationales. Peut-elle faire plus ?

M. Jean-Claude Milleron a précisé que les projets de petite taille sont approuvés tacitement, dès lors qu’après un certain délai, l’examen par le Conseil d’administration de la Banque n’est pas demandé. En général les administrateurs reçoivent le dossier trois à quatre semaines avant la réunion du Conseil d’administration, ce délai est parfois insuffisant pour consulter la capitale, car l’administrateur et son équipe ne connaissent pas tous les détails techniques d’un dossier. L’administrateur français dispose d’une petite équipe multiculturelle (un ingénieur, un cadre venant de l’agence française de développement et un fonctionnaire détaché du ministère des Affaires étrangères) ; l’étoffer serait certes utile mais il reste hors de portée de couvrir, de manière autonome, des domaines aussi variés que la santé, l’éducation, l’environnement, les hydrocarbures, etc.

A la Banque mondiale, l’Union européenne n’est pas représentée en tant que telle, les structures de représentation au sein de la Banque comme au FMI sont complexes. Un même administrateur peut être le représentant de différents pays (certains appartenant à l’Union, d’autres non) parfois en conflit d’intérêt et doit s’exprimer en tenant compte des positions définies par chacun de ses mandants. Depuis deux mois un observateur de la Banque centrale européenne est invité au Conseil d’administration pour éviter les contradictions avec la politique monétaire de l’Union. En poids relatif les Etats-Unis représentent 17 % ou 18 % et la France 5 % des votes.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr

1 épouse et conseiller financier de M. Pacary, intermédiaire spécialisé dans le cofinancement des dettes des collectivités locales et le gage des ressources pétrolières
(1) Hors série n° 224 octobre 1996 "La Birmanie Total et les droits de l’Homme dissection d’un chantier".
(1) M. Koulamallah a pris contact avec la mission d’information pour démentir les propos tenus par M. Yorongar à son sujet. La mission en prend acte.
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