Le processus de paix d'Arusha

8.1. Peu après l’invasion de 1990, on commença à chercher des moyens de résoudre la guerre civile. À cet égard, c’est le gouvernement belge qui prit la première initiative honorable, bien que futile ; mais l’Organisation de l’Unité Africaine, la Tanzanie, les Nations Unies, les États-Unis et la France jouèrent tous un rôle dans la recherche d’une solution négociée. Grâce à la position dont elle jouissait à Kigali, la France intervint notamment pour pousser le Président Habyarimana à négocier. Le gouvernement français avait déclaré que "le FPR pourrait vaincre par les armes, mais [qu’il ne pourrait] pas gagner politiquement. Pour le gouvernement, la victoire militaire n’était pas possible, mais les nombres pouvaient néanmoins lui assurer une victoire politique. Un règlement négocié était pour la France le meilleur moyen de sauver ses intérêts au Rwanda[1]."

8.2. Une série de négociations eut lieu et des cessez-le-feu furent obtenus, mais une tendance systématique commença rapidement à se dessiner : le Président acceptait les propositions sous l’effet des pressions à la table de négociation, mais il se rétractait par la suite sous les pressions contradictoires de ses propres partisans de la ligne dure[2]. En même temps, Habyarimana était poussé à trouver des compromis avec les nouveaux partis politiques. Pour les radicaux Hutu, il était impensable de songer à partager le pouvoir ni avec l’opposition interne ni avec les envahisseurs de l’extérieur, encore moins avec les deux, et leur détermination à ne pas accepter les résultats des processus de paix se durcit à mesure que les négociations progressaient. En privé, Habyarimana était aussi réticent que sa faction extrémiste à accepter un compromis avec ses ennemis. Mais, constamment sous pression, et alors que la guerre civile entrait dans sa deuxième année, Habyarimana, estimant qu’il n’avait plus d’autre choix, se décida à coopérer. Un gouvernement de coalition fut formé en avril 1992 - une première historique pour le Rwanda - et prit immédiatement la décision d’accepter formellement des négociations avec le FPR devant se dérouler de l’autre côté de la frontière, à Arusha, en Tanzanie[3]

8.3. À bien des égards, le processus d’Arusha était extraordinaire[4]. La délégation du FPR était menée par son président, mais la délégation du gouvernement officiel ne semblait pas avoir de chef. Le parti MRND au pouvoir était représenté, mais sa délégation comprenait également deux membres MDR de l’opposition devenus ministres - dont l’un ministre des Affaires étrangères - dans le nouveau gouvernement de coalition. C’était ajouter l’insulte à l’injure pour la clique au pouvoir ; non seulement la forçait-on à accepter les négociations, mais en plus elle n’avait même pas le monopole sur le déroulement du processus. Les radicaux étaient également présents en la personne du colonel Théoneste Bagosora, qui allait devenir l’architecte en chef du génocide, mais qui était déjà connu à Arusha pour son rôle dans les effroyables atteintes aux droits de l’homme et pour les liens qu’il entretenait avec le parti fanatique de la CDR[5].

8.4. Arusha était une initiative africaine dans laquelle l’OUA et plusieurs États africains jouaient un rôle central. Le Président de Tanzanie était le facilitateur du processus. Mais des pays occidentaux participaient également aux négociations, notamment tous ceux dont la présence était souhaitable : la Belgique, l’Allemagne, la France et les États-Unis, les acteurs régionaux concernés - la Tanzanie, l’Ouganda, le Zaïre et le Burundi, ainsi que les organisations internationales et régionales concernées - les Nations Unies, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et, chose certainement très importante, l’OUA. L’Organisation a joué un rôle de premier plan non seulement lorsqu’il s’est agi d’amener les parties à la table de négociation, mais également lorsqu’il a fallu déterminer un ordre du jour qui traite des causes profondes du conflit. Comme un observateur l’a fait remarquer, cette présence traduisait de la part de l’OUA une nouvelle volonté "de transcender l’interdiction préalablement sacro-sainte de s’ingérer dans les affaires internes des pays membres et de faciliter cette ingérence en élaborant des mécanismes pour la résolution des conflits[6]." Le rôle de la Tanzanie à Arusha devait être largement jugé par la suite comme étant celui d’un intermédiaire honnête et impartial.

8.5. Dans une série de rondes de négociations distinctes, toutes les grandes questions ont été analysées : l’établissement de la règle de droit et d’une culture des droits de la personne, le partage du pouvoir dans toutes les institutions publiques, les modalités de transition jusqu’à la tenue des élections, le rapatriement des réfugiés, la réintégration des personnes déplacées et l’intégration des deux armées opposées. Le principe raisonnable du processus était que si l’on pouvait régler les causes fondamentales de la guerre civile entre le FPR et le gouvernement, la guerre sauvage - le conflit parallèle mené simultanément par les radicaux Hutu contre les Tutsi et les Hutu anti-Habyarimana - cesserait aussi.

8.6. Il s’est avéré que c’est ce principe qui a fini par miner l’accord au complet. Il est largement admis que le processus d’Arusha avait pour but de mettre fin à la guerre civile mais, avec le climat qui régnait à l’époque, il est difficile de voir comment on aurait pu s’occuper plus efficacement de la guerre sauvage. En bout de ligne, le processus n’est pas parvenu à régler les problèmes les plus importants[7]. C’est ce qui fut la tragique ironie d’Arusha : on ne s’est pas directement penché sur la question des massacres contre les Tutsi civils durant les longs mois de négociation en Tanzanie, alors que pendant la même période au Rwanda, les massacres du "Hutu Power" continuèrent de crainte que le processus d’Arusha n’aboutisse et ne se solde par un véritable partage des pouvoirs[8].

8.7. À Arusha même, on faisait preuve d’optimisme et on éprouvait des doutes, parfois simultanément. Par exemple, un accord de cessez-le-feu fut conclu et entra en vigueur en août 1992, mais deux mois plus tard, Habyarimana le répudia publiquement en le qualifiant de "bout de papier sans valeur que le gouvernement n’est pas tenu de respecter[9]." Ce ne fut toutefois pas le gouvernement qui viola le cessez-le-feu. Sept mois après sa conclusion, une importante offensive fut menée par le FPR au cours de laquelle des centaines de civils majoritairement Hutu furent tués et des centaines de milliers furent emmenés dans des camps à Kigali et dans les alentours. Cette offensive des rebelles avait été provoquée par un massacre récent de plusieurs centaines de Tutsi, et il ne fait aucun doute que les brutalités qui avaient lieu au Rwanda avaient peu de rapport avec les négociations qui se déroulaient de l’autre côté de la frontière. Mais les parties revinrent à la table de négociation et en août 1993, un nouveau cessez-le-feu fut négocié avec un nouvel accord de paix ambitieux et remarquablement détaillé. Sous les lourdes pressions de la communauté internationale, notamment une menace de coupure de l’aide étrangère, Habyarimana signa l’accord à contrecœur.

8.8. La possibilité de mauvaise foi était réelle. Mais un accord avait néanmoins été conclu. Un "gouvernement de transition à base élargie" (GTBE) devait être mis en place en attendant des élections démocratiques pour constituer un parlement donnant le pouvoir au Premier ministre et réduisant le Président à un rôle de représentation. La question était de savoir qui inclure dans le GTBE et la position du FPR à ce sujet était catégorique. Il refusait carrément d’inclure la CDR parce que ce parti radical Hutu était non seulement responsable des attaques verbales et physiques les plus outrageantes contre les Tutsi du Rwanda, mais qu’il avait en outre refusé de signer le code d’éthique politique des Accords d’Arusha interdisant la création de partis politiques fondés sur l’ethnicité.

8.9. À l’époque, toutes les principales délégations d’observateurs, occidentales ou africaines, estimaient qu’il était tactiquement nécessaire d’inclure la CDR dans les accords de partage des pouvoirs[10]. Elles insistèrent vivement mais sans succès auprès du FPR pour qu’il accepte cet arrangement imparfait afin que les accords soient appliqués. Certains estimaient, notamment les Américains et les Tanzaniens, que la CDR risquait de réduire à néant tous les accords conclus si elle n’en faisait pas partie. D’autres prétendaient qu’en principe, c’était de la folie de s’attendre à ce qu’un groupe menacé de mort passe un accord avec ceux qui voulaient l’éliminer. Ce débat occupa de nouveau la scène après le génocide et fait présentement rage.

8.10. À vrai dire, tout le processus d’Arusha n’a servi qu’à convaincre le noyau radical qu’il n’avait pas d’autre choix que de poursuivre sa conspiration et de la mener jusqu’à la conclusion qui semblait de plus en plus logique. Le fait d’être obligé de partager le pouvoir avec d’autres Hutu était déjà suffisamment insultant. Le fait que les Accords d’Arusha aillent plus loin et accordent au FPR Tutsi une reconnaissance formelle et une place au gouvernement était intolérable.

8.11. Qui plus est, sur la grande question de la puissance militaire, les Accords semblaient impliquer une capitulation totale de l’équipe du gouvernement face au FPR. Les observateurs extérieurs partageaient ce point de vue. Les deux parties ont accepté d’intégrer les deux armées, les 35 000 hommes des Forces Armées Rwandaises (FAR) d’Habyarimana et les 19 000 hommes de l’Armée Patriotique Rwandaise (APR) du FPR, en une seule force de 20 000 hommes composée à 60 pour cent de troupes des FAR et à 40 pour cent de troupes de l’APR. Dans le corps des officiers, la répartition devait être à parts égales[11]. Compte tenu de la taille des deux armées, cela signifiait que plus des deux tiers des troupes des FAR allaient être démobilisés. Les négociateurs n’ont pas accordé une grande attention, s’ils s’en sont même préoccupés, aux questions d’indemnité de départ (qui auraient été astronomiques), de recyclage ou d’intégration dans le civil. Des nombres importants de jeunes Hutu sans instruction, avec peu de terres et sans perspectives d’emploi, formés à la dure pour être des soldats, joindraient soudain les rangs des chômeurs.

8.12. Le fait qu’ils étaient prêts à accepter une telle concession traduisait la confusion et l’absence de consensus qui régnaient parmi les négociateurs du gouvernement, et c’était à tout le moins imprudent pour le FPR d’avoir insisté sur cette condition en dépit de nombreux conseils amicaux[12]. En effet, on peut difficilement imaginer un accord mieux calculé pour faire enrager davantage presque tous ceux au Rwanda avec qui le FPR aurait été appelé à travailler. C’était une chose de dire qu’il ne suffisait pas que 85 pour cent de la population soit Hutu pour conférer à la domination Hutu le statut de démocratie. C’était autre chose de dire que les Tutsi, avec moins de 15 pour cent de la population, pouvaient avoir droit à près de la moitié de l’armée. Même les Hutu modérés, piégés dans une lutte impossible entre les deux groupes, trouvaient l’idée contestable. Personne dans l’armée, radical ou non, du haut en bas de l’échelle hiérarchique, n’aurait jamais accepté une telle mesure. En effet, les conseillers militaires du gouvernement à Arusha exprimèrent à l’époque très clairement leur mépris pour l’accord et les observateurs se doutaient bien qu’ils feraient tout ce qu’ils pourraient pour empêcher sa mise en œuvre[13].

8.13. Ce qui est le plus dommage à propos d’Arusha, c’est que c’était une initiative sérieuse, réfléchie et globale qui visait à régler le conflit avant qu’il n’aille plus loin. Pourtant, le processus s’est soldé par un échec. Bien qu’on ait négocié deux accords de cessez-le-feu qui ont duré plusieurs mois, la plupart des accords constructifs visant à régler les causes du conflit n’ont jamais été mis en œuvre. Il y avait à cela trois raisons : le déséquilibre des accords militaires, l’intransigeance des radicaux Hutu et la polarisation accrue du pays.

8.14. Nous ne sommes pas convaincus que le processus aurait pu un jour fonctionner d’une manière acceptable pour l’Akazu et empêcher le génocide. Même les experts en résolution de conflit sont en profond désaccord sur la question de savoir si le processus d’Arusha aurait pu être mené d’une manière plus efficace[14] et, à notre avis, les radicaux Hutu n’ont jamais été prêts à accepter quelque limite que ce soit à leur pouvoir et à leurs privilèges. Au bout du compte, les conséquences d’Arusha ont été exactement contraires au but recherché. Visant l’équité ethnique et la démocratie, les négociations n’ont réussi qu’à persuader l’Akazu qu’à moins d’agir tôt, ses jours de pouvoir étaient comptés.

8.15. De leur point de vue, les membres de l’Akazu ont été les grands perdants du processus d’Arusha, qui allait sceller leur destin à moins qu’ils ne prennent des mesures draconiennes pour rétablir leur suprématie. Plus ils s’apercevaient qu’ils devraient partager le pouvoir et leurs privilèges limités non seulement avec les autres partis Hutu, mais également avec le FPR, plus les membres de l’Akazu devenaient déterminés à ne rien partager avec qui que ce soit. L’Akazu occupait des postes clés dans la Garde présidentielle, dans les FAR ainsi que dans les partis politiques du MRND et de la CDR et elle contrôlait les milices Interahamwe et Impuzamugambi ainsi que la station RTLMC. Elle se préparait à jouer son rôle destructeur et à prendre sa revanche et elle est passée en vitesse supérieure pour mettre son plan à exécution.

8.16. Sous ces pressions et compte tenu de l’atmosphère explosive qui s’étendait sur le pays, la polarisation ethnique a augmenté de manière importante. Les nouveaux partis ont commencé à se scinder et chacun a vu émerger une faction d’extrémistes Hutu. Comme un expert l’a décrit, mis à part les radicaux, Arusha se fondait sur un paysage tripolaire : le parti d’Habyarimana, les nouveaux partis et le FPR[15]. Tous trois étaient représentés à Arusha et tous voulaient partager le pouvoir selon les divers mécanismes convenus, ce qui écartait la possibilité d’un seul vainqueur. Dès le milieu de l’année 1993, les règles du jeu changèrent. Évoquant la triste époque d’avant l’indépendance, alors que les groupes modérés favorables au compromis et à l’unité nationale furent rejetés en faveur de l’exclusivité ethnique, les partis d’opposition se scindèrent en deux ailes, la première se rangeant aux côtés du FPR et la seconde se ralliant à un MRND plus radical que jamais. De tripolaire, le paysage devint bipolaire, puisque les deux côtés poursuivaient des stratégies de contrôle global. C’est ce qui explique les nombreux obstacles que les deux ont créés à compter de janvier 1994 pour empêcher la mise en place des institutions de transition à pouvoir partagé approuvées à Arusha. C’est cette impasse qui a contribué à discréditer ces solutions politiques et qui a fait que la logique d’une violente confrontation semblait de plus en plus inéluctable.[16]

8.17. Pour ceux qui exploitaient les craintes des Hutu par rapport à la domination et à la trahison des Tutsi, l’assassinat en octobre 1993 par l’armée en majorité Tutsi du nouveau Président Hutu élu au Burundi fut un énorme coup de pouce. Des foules de Hutu furent tués ou quittèrent le Burundi pour se rendre au Rwanda. Il est certain que cet événement a accentué la détermination des radicaux, radicalisé les modérés et empiré le climat déjà empoisonné qui régnait dans le pays. Mais nous ne sommes pas d’accord avec ceux qui prétendent que cet événement fut une condition préalable au génocide et qu’il le rendit inévitable. Les complots, la planification et la propagande étaient déjà bien en cours avant l’assassinat. De plus, le génocide n’a jamais été inévitable. À tout moment, avant ou durant le génocide, le déploiement d’une force internationale bien équipée de maintien de la paix, munie d’un mandat ferme, aurait permis tout au moins d’obliger les conspirateurs à modifier leurs plans et par conséquent de sauver d’innombrables vies[17].

8.18. Quant au processus d’Arusha, nous estimons que son incapacité à traiter de la question des extrémistes Hutu et de celle de la polarisation accrue du pays le vouait à l’échec, comme plusieurs observateurs l’ont prédit à l’époque. Malgré les diverses tentatives de mise en place des dispositions politiques des Accords durant les huit mois qui ont suivi la signature finale, le processus était en réalité déjà mort-né. À part l’intervention potentiellement critique des Nations Unies, que nous examinerons plus loin, de nombreux observateurs savaient déjà à l’époque que la volonté d’appliquer les Accords n’existait pas. L’ancien sous-secrétaire d’État américain pour l’Afrique, Herman Cohen, a révélé que la CIA avait publié en 1993 une analyse selon laquelle les extrémistes ne permettraient jamais la mise en œuvre d’Arusha. En janvier 1994, une organisation des droits de l’homme déclarait que "de nombreux observateurs estiment que les chances sont minces pour que l’accord de paix, qui demande l’intégration des armées, soit mis en œuvre[18]." Des représentants officiels de l’OUA ont dit au Groupe que les extrémistes Hutu avaient "saboté l’accord". Un autre participant-observateur nous a dit que les dirigeants militaires Hutu à Arusha étaient hautement mécontents de l’accord d’intégration des deux armées et ont fait le vœu de faire tout le nécessaire pour empêcher son application ou la retarder.

8.19. Aucun modus vivendi n’était possible dans un pays où des forces importantes n’étaient prêtes à aucun compromis et avaient les moyens de saboter n’importe quel accord conclu. Comme la notion même de compromis était de plus en plus discréditée, il n’y aurait pas de trêve au Rwanda, et il semblait impossible de croire qu’à cette date, un accord quelconque aurait permis d’éviter le résultat final. Seule la communauté internationale aurait pu le faire, mais elle prit le parti délibéré de refuser ce choix.

[1] Howard Adelman, "The Arusha Peace Process and the Rwanda Genocide", étude commanditée par le GIEP, 1999, 8.

[2] Millwood, Étude 1, 40.

[3] Filip Reyntjens, L’Afrique des Grands Lacs en crise (Paris, Karthala, 1994) p. 248-256.

[4] Bruce Jones, "The Arusha Peace Process", dans Adelman et al., Path of a Genocide, 150.

[5] Bruce Jones, "Civil War, the Peace Process and Genocide in Rwanda", dans T.M. Ali et al. (éd.), Civil Wars in Africa : Roots and Resolution (Montréal : McGill-Queen’s University Press, 1999), 56.

[6] Adelman, "Role of Non-African States".

[7] Adelman, "Arusha Peace Process".

[8] Prunier, 170.

[9] Des Forges, 177.

[10] Millwood, Étude 1, 44 ; Prunier, 193.

[11] Jones, "Arusha Peace Process", 143.

[12] Entrevue avec un informateur crédible qui a rencontré le Groupe et qui préfère garder l’anonymat.

[13] Jones, "Arusha Peace process", 150.

[14] Filip Reyntjens, Rwanda. Trois jours qui ont fait basculer l’histoire (Paris, L’Harmattan, 1995), p. 17-18.

[15] Ibid.

[16] Adelman, "Arusha Peace Process", 19.

[17] Assemblée nationale, Mission d’information commune, Tome 3, vol. 2 Auditions, 327.