A) LE CONCEPT DE SURPOPULATION CARCERALE

Les travaux de M. Pierre Tournier dans le cadre du Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (C.E.S.D.I.P.) ont permis de faire la distinction entre les concepts d’inflation et de surpopulation carcérale. La période allant de 1975 à 1995 se caractérise par une forte inflation carcérale, l’accroissement du nombre de détenus, de l’ordre de 100 %, étant en effet sans commune mesure avec l’accroissement de 10 % de la population française totale.

La surpopulation carcérale est une notion liée à l’inflation carcérale, mais qui ne la recouvre pas exactement : elle décrit l’inadéquation matérielle entre le nombre de détenus et le nombre de places dans les prisons.

L’inflation accentue le problème de la surpopulation, faute de constructions suffisantes. Cependant, la définition de la surpopulation est également étroitement dépendante des critères retenus par l’administration pénitentiaire dans la définition du nombre de places dans les prisons.

Cette définition a fait l’objet d’une circulaire en date du 17 mars 1988 définissant le mode de calcul des places dans les établissements pénitentiaires et l’usage qui doit en être fait.

La notion de capacité d’accueil est définie par la somme du nombre de cellules et dortoirs utilisés pour héberger des détenus placés en détention normale, qu’il s’agisse d’hommes, de femmes, de mineurs ou d’adultes. Sont également comptabilisées dans cette capacité d’accueil les cellules utilisées pour les entrants, celles destinées à la semi-liberté, ainsi que les cellules des services médico-psychologiques régionaux. En revanche, ne doivent pas être incluses au titre de la capacité d’hébergement les cellules destinées à l’exécution des sanctions disciplinaires, à la mise à l’isolement ainsi que les cellules ou dortoirs à usage d’infirmerie. Le recensement des cellules effectué, la capacité d’accueil se calcule par référence à la surface au plancher, selon le barème ci-dessous reproduit.

Tableau des barèmes en fonction de la superficie au plancher

Superficie Nombre de places
Jusqu’à 11 m2 1
plus de 11 à 14 m2 inclus 2
plus de 14 à 19 m2 inclus 3
plus de 19 à 24 m2 inclus 4
plus de 24 à 29 m2 inclus 5
plus de 29 à 34 m2 inclus 6
plus de 34 à 39 m2 inclus 7
plus de 39 à 44 m2 inclus 8
plus de 44 à 49 m2 inclus 9
plus de 49 à 54 m2 inclus 10
plus de 54 à 64 m2 inclus 12
plus de 64 à 74 m2 inclus 14
plus de 74 à 84 m2 inclus 16
plus de 84 à 94 m2 inclus 18
plus de 94 m2 20

Il ressort des statistiques fournies par l’administration pénitentiaire que l’on dénombre au 1er mars 2000 :

34 363 cellules monoplaces 34 363 places

4 079 cellules doubles 8 158 places

1 884 cellules de plus de deux détenus 6 895 places

soit un total de 49 416 places.

Le nombre total de places était de 36 615 au 1er janvier 1990 ; l’achèvement de 25 établissements du programme dit " 13 000 " (établissements à gestion mixte issus du programme de construction lancé en 1987), l’ouverture de 15 établissements à gestion " classique ", d’un centre de semi-liberté à Montpellier, ainsi que la restructuration complète de 5 autres établissements ont permis cet accroissement de plus de 30 % des capacités d’accueil en dix ans.

Le déficit en termes de places, dans les conditions d’hébergement actuelles, compte tenu du nombre de personnes incarcérées, est de l’ordre de 2 000. L’administration pénitentiaire indique qu’à l’achèvement du programme en cours portant sur six établissements, le solde net de places créées sera de 2 545 places supplémentaires.

La question est de savoir si l’élargissement du parc pénitentiaire est la solution adéquate pour lutter contre l’inflation carcérale. Déjà en 1830, le ministre de l’Intérieur constatait, dans son rapport à la Société Royale des prisons, qu’ " à mesure que les constructions s’étendent, le nombre de prisonniers augmente ". Cette interrogation est toujours d’actualité : les moyens de rompre le cercle vicieux entre l’accroissement du nombre de détenus et l’augmentation des capacités d’accueil en prison seront dès lors longuement évoqués dans ce rapport.

En effet, la question de la surpopulation peut s’envisager de deux façons : soit on considère qu’il n’y a pas assez de places en détention, soit qu’il y a trop de personnes détenues. Une action sur ces deux variables est sans doute nécessaire.

Il s’agit, dans un premier temps, de constater le déficit de places et d’en déterminer les conséquences sur les conditions de détention en établissements pénitentiaires, et notamment en maisons d’arrêt.

B) UNE SURPOPULATION QUI NE CONCERNE QUE LES MAISONS D’ARRET

Le principe de l’encellulement individuel, qui impose d’attribuer à un détenu une place existante dans une cellule à une place, est prévu à l’article 716 du code de procédure pénale pour les personnes mises en examen et à l’article 719 pour les condamnés. Le respect du principe devrait prémunir les établissements pénitentiaires du surencombrement ; dans la pratique, l’emprisonnement cellulaire est bien respecté dans les établissements pour peine, qui accueillent les condamnés. Dans les maisons d’arrêt, en revanche, il n’est que très rarement respecté.

Cette dérogation est explicitement prévue par trois articles de la partie réglementaire du code de procédure pénale : " le régime appliqué dans les maisons d’arrêt est celui de l’emprisonnement individuel de jour et de nuit dans toute la mesure où la distribution des lieux le permet et sauf contre-indication médicale " (premier alinéa de l’article D.83 du code de procédure pénale).

" Dans les maisons d’arrêt cellulaires ou dans les quartiers cellulaires de ces établissements, il ne peut être dérogé à la règle de l’emprisonnement individuel qu’à titre temporaire, en raison de leur encombrement ou, pendant la journée, en raison des nécessités de l’organisation du travail " (premier alinéa de l’article D.84 du code de procédure pénale).

" Au cas où le nombre des cellules ne serait pas suffisant pour que chaque détenu puisse en occuper une individuellement, le chef de l’établissement désigne les détenus qui peuvent être placés ensemble dans le quartier en commun ou dans les locaux de désencombrement s’il en existe et, à défaut, dans les cellules " (premier alinéa de l’article D.85 du code de procédure pénale).

Admettre d’entrée de jeu, par des textes réglementaires, que le surencombrement des maisons d’arrêt est une condition suffisante pour déroger à l’encellulement individuel démontre toute la fragilité du principe. Ce principe doit pouvoir être appliqué, sauf si le détenu ne souhaite pas assumer cette solitude. Les articles D.83 à D.85 du code de procédure pénale ne font que semblant d’organiser de manière rationnelle une situation dramatique de surencombrement endémique des maisons d’arrêt.

La loi sur la présomption d’innocence, récemment adoptée par le Parlement, prévoit, dans son article 68, de ne pouvoir déroger au principe de l’encellulement individuel qu’à la demande du détenu ou pour les nécessités d’organisation du travail. Adoptée à l’initiative de votre rapporteur, cette disposition ne trouvera toutefois à s’appliquer que dans un délai de trois ans, afin de laisser à l’administration pénitentiaire le temps de prévoir les infrastructures nécessaires ; les articles D.83 à D.85 devront en effet être revus, le surencombrement ne pouvant plus constituer un motif suffisant de non-respect du principe de l’encellulement individuel.

Le rapport entre le nombre de détenus et le nombre de places s’élève, au 1er avril 2000, à 132 % en moyenne en maison d’arrêt. Sept d’entre elles ont une densité égale ou supérieure à 200 % : Lyon Montluc (220 %), Meaux (220 %), Le Mans (206 %), Bayonne (232 %), La Roche-sur-Yon (227 %), Le Port à la Réunion (200 %) et Nouméa en Nouvelle-Calédonie (226 %).

Sur les neuf directions régionales et la mission outre-mer, 42 maisons d’arrêt ont une densité comprise entre 150 et 200 %.

Au total, au 1er mars 2000, seuls 8 174 détenus sont placés en cellules individuelles, sur les 35 244 détenus que comptent les maisons d’arrêt. Par comparaison, les établissements pour peine, qui respectent à quelques exceptions près, le principe d’encellulement individuel connaissent une densité égale à 91 détenus pour 100 places.

Descriptif du surpeuplement carcéral en Europe (au 1er septembre 1997)

Parc pénitentiaire et surpeuplement : sur les 23 pays que l’on a pu étudier, 11 ont une densité carcérale globale inférieure à 100 détenus pour 100 places : Autriche, Croatie, Danemark, Finlande, Macédoine, Norvège, Pays-Bas, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse. Si on se contentait de cet indice, on pourrait donc dire que la moitié des pays n’a aucun problème de surpeuplement. En réalité, 3 Etats seulement sur les 23 étudiés n’ont aucun établissement surpeuplé, l’Autriche, la Macédoine et la Slovaquie.

La Suède compte 4 % d’établissements surpeuplés, la Croatie 5 %, le Danemark 10 %, la Finlande 12 %, la Slovénie 15 %, la Norvège 17 %, les Pays-Bas 23 % et la Suisse 43 %. Dans les 11 autres pays étudiés, plus de 50 % des prisons sont surpeuplées. On trouve ainsi de 50 à 75 % d’établissements surpeuplés en Irlande, France, Lettonie, Belgique, Angleterre et Pays de Galles, Italie et Espagne. Plus de 80 % le sont en Hongrie, Portugal, Bulgarie, Roumanie et Estonie. Enfin on trouve des établissements qui ont une densité au moins égale à 200 en Bulgarie (maximum de 371 détenus pour 100 places), au Portugal (max. 368), en Hongrie (max. 311), en France (max. 299), en Roumanie (max. 242), en Estonie (max. 208 et en Espagne (max. 200).

Nombre de détenus et surpeuplement : si l’on raisonne en proportion de détenus vivant dans un établissement surpeuplé, la situation est nettement plus tranchée entre les différents Etats. Un premier groupe est constitué des 10 Etats où la proportion de détenus vivant en situation de surpeuplement est inférieure à 30 % : Autriche, Croatie, Danemark, Finlande, Macédoine, Norvège, Pays-Bas, Slovaquie, Slovénie et Suède. Dans les autres pays, 2/3 au moins des détenus vivent dans des conditions de surpeuplement. En tête on retrouve l’Estonie (100 % de détenus), la Bulgarie (95 %), la Roumanie (93 %), le Portugal (90 %), la Hongrie (89 %), et l’Italie (85 %), mais les autres pays de ce groupe ne sont pas loin (65 % pour la France). La situation la plus enviable, si l’on peut dire, est celle de la Suisse avec 57 % de détenus vivant dans un établissement suroccupé.

Source : Conseil de l’Europe
Tiré de " Prisons d’Europe, inflation carcérale et surpeuplement "
P. Tournier - CESDIP, mars 2000

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr