A) DES DIRECTIONS REGIONALES IMPUISSANTES

Le territoire métropolitain est divisé en neuf régions pénitentiaires (Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Paris, Rennes, Strasbourg, Toulouse), à chacune desquelles correspond une direction régionale. Il s’y ajoute une mission de l’Outre-mer dont l’éloignement est vivement ressenti, puisque son siège est implanté à Juvisy.

Malgré l’augmentation de la population pénale, celle des personnels pénitentiaires et la multiplication des partenaires, les directions régionales ne sont toujours qu’au nombre de neuf. Les ressorts des directions régionales n’ont pas changé, chaque région pénitentiaire recouvre plusieurs régions administratives. Elles sont aujourd’hui dans l’incapacité de remplir leur rôle.

" Ce sont par ailleurs les dernières administrations régionales à assurer à la fois la représentation, l’animation, le contrôle, mais également la gestion des structures locales. Je rappelle que les factures d’épicerie des maisons d’arrêt de Montargis, Tours ou Blois sont traitées à la direction régionale !...

A Paris, la direction régionale gère en direct 25 établissements, 14 SPIP 16, et si l’on ajoute la dizaine de cadres travaillant à la direction régionale, cela fait au total une cinquantaine d’interlocuteurs directs. Les partenaires, au surplus, souhaitent toujours rencontrer le directeur régional. Ainsi en 1987, à Lille, je passais dans chaque établissement trois fois par an pour des visites qui duraient la journée. Aujourd’hui, à Paris, je ne passe plus qu’une fois dans chaque établissement. " (M. Jean-Marc Chauvet, directeur régional des services pénitentiaires de Paris)

En effet, les directions régionales gèrent entièrement les crédits des établissements pénitentiaires à budget non autonome (123 établissements sur 186), les projets étant soumis à contrôle et autorisation du directeur régional.

Outre la déresponsabilisation des chefs d’établissements et la lourdeur comptable qui en découle, compte tenu des effectifs réduits des directions régionales, cette tâche s’effectue nécessairement au détriment des autres. Chaque direction régionale dispose de 100 à 120 personnes, environ, y compris les équipes informatique.

Or : " Les directions régionales ont un rôle important dans l’impulsion et la mise en _uvre des réformes... Leur dimension et les insuffisances observées parfois dans les organigrammes font qu’elles ne peuvent pas forcément remplir toutes les missions qui leur sont dévolues. " (M. Louis Leblay, directeur du centre pénitentiaire de Nantes, CFDT-justice)

Outre le fait que la taille des régions pénitentiaires est excessive, leur découpage géographique ne correspond à aucun autre : " Que ce soit l’administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse ou le service judiciaire, chacune de ces directions a un découpage géographique spécifique, ces trois découpages géographiques étant eux-mêmes différents du découpage administratif. Ceci fait que nous avons quatre découpages géographiques qui se superposent. " (Mme Frédérique Barrault, secrétaire générale adjointe du syndicat CFDT-justice)

Un redécoupage et une démultiplication des régions pénitentiaires apparaissent donc comme une étape indispensable. Il ne faudrait pas cependant que cette réforme soit bloquée par le projet de refonte de la carte judiciaire, véritable serpent de mer.

La capacité d’action des directions régionales dépend aussi des pouvoirs que l’on veut bien leur confier. L’administration pénitentiaire a engagé un mouvement de déconcentration qui ne fait que renforcer l’enjeu du découpage régional si l’on veut qu’il soit efficace.

B) UNE DECONCENTRATION QUI MARQUE LE PAS

Depuis 1990, la direction de l’administration pénitentiaire s’est engagée dans une action de déconcentration progressive en matière budgétaire, puis en matière de gestion (gestion des ressources humaines, de la formation continue et du dialogue social).

Ce mouvement est aujourd’hui interrompu alors que la réorganisation de l’administration centrale opérée en 1998, fait en principe de la direction régionale l’échelon relais sur l’ensemble des questions d’ordre opérationnel et de gestion.

" S’agissant de la déconcentration, l’administration pénitentiaire a opéré une pause en 1999 et la poursuivra en 2000. Il est en effet difficile de mener plusieurs réformes de structures ou d’organisation en même temps, sauf à courir à l’échec. Nous avons réformé l’administration centrale en 1998, créé en 1999 les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). Nous aurons, en 2000, à négocier sur les 35 heures et l’organisation du travail. Nous ne pouvons pas, en même temps, engager une nouvelle étape de déconcentration. " (Mme Martine Viallet, directrice de l’administration pénitentiaire)

En fait, pour les directeurs d’établissements : " On a déconcentré aux directions régionales un certain nombre de problèmes plutôt que de leur donner un véritable pouvoir décentralisé. Les directions régionales sont un intermédiaire obligé, mais n’ont pas les moyens de répondre concrètement à notre attente, notamment en matière de gestion des effectifs. Elles ne peuvent que jouer le rôle de courroie de transmission et de mise en exergue de nos problèmes. " (M. Georges Vin, directeur des Baumettes)

Comme le souligne le syndicat CFDT-justice : " Les directions régionales n’agissent qu’à la marge, en termes financiers et de moyens humains. Il faudrait une véritable vision régionale d’équipe, tant pour les établissements que pour l’administration centrale ou régionale, afin d’impulser un certain nombre de réflexions. Venant de terminer six mois d’intérim, il me semble que c’est une réelle vision de l’organisation de l’ensemble des établissements qu’il faut impulser à ces niveaux hiérarchiques. Sinon, on se heurte à des blocages, individuels ou collectifs, et on n’avance pas sur la mise en place de l’ensemble des politiques. " (M. Pierre Duflot)

La question de la poursuite de la déconcentration, au regard des moyens humains, est clairement posée. La gestion de la région pénitentiaire de Lille qui recouvre deux régions administratives, quatre cours d’appel, quatorze départements et compte 6 200 fonctionnaires et 11 000 détenus, repose sur une dizaine de personnels de catégorie A. Le même problème se pose pour la déconcentration au niveau des établissements.

A ce propos, souligne le rapport de gestion 1998 de l’administration pénitentiaire, " L’imprécision des tableaux relatifs au paiement des indemnités pour les personnels occupés à cette tâche, ne permet pas encore d’identifier le coût en moyens humains de la déconcentration. "

Son fonctionnement concret est en réalité éminemment dépendant des moyens des directions, mais aussi de la conception qu’elles ont de leur mission. Celle-ci est laissée aux appréciations locales. La directrice de l’administration pénitentiaire le reconnaît d’ailleurs : " Nous avons déconcentré aux directeurs régionaux, non seulement des pouvoirs de gestion et d’affectation, mais aussi l’animation des chefs d’établissement. La pratique des directeurs régionaux varie : certains laissent leurs chefs d’établissement très autonomes contrairement à d’autres. Cela ne dépend pas uniquement de la qualité intrinsèque de tel ou tel chef d’établissement, mais surtout du mode de gestion des directeurs régionaux. Certains sont plutôt des gestionnaires et donc interviennent peu sur la détention ; d’autres, au contraire, sont moins administratifs et interviennent très fortement auprès de leurs chefs d’établissement. "

Confier aux directions régionales une véritable mission d’animation, de conseil et de contrôle plutôt que de gestion suppose aussi une évolution des modes de fonctionnement des établissements.

C) UNE CONDITION PREALABLE : DES ETABLISSEMENTS AUTONOMES PORTEURS D’UN PROJET

 ? Le projet d’établissement permet de réunir les volontés et les compétences autours d’objectifs affichés et régulièrement évalués.

La définition d’un tel projet d’établissement, servant de support aux établissements pour asseoir leurs missions, définir leurs objectifs en permettant l’association des personnels fait encore largement défaut.

Le rapport remis par M. Guy Canivet à la garde des sceaux sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires en a souligné la nécessité : " Par ailleurs, les directeurs d’établissement doivent être en mesure d’élaborer et de conduire les politiques sur l’exécution desquelles ils seront contrôlés, de fixer aux personnels les objectifs à atteindre et, à cette fin, de nouer un dialogue social au niveau de l’établissement dans le cadre de projets de service, susceptibles de mobiliser les énergies et porteurs de la plus grande transparence utile au contrôle. "

Actuellement, la remise d’une simple lettre de mission fixant des objectifs lorsqu’un directeur est affecté dans un établissement, n’est même pas effectuée par toutes les directions régionales.

Au lieu de se fonder sur un projet, les critères d’évaluation de l’activité des chefs d’établissement restent essentiellement centrés sur des impératifs de sécurité. Il n’y a pas réellement d’évaluation, par rapport à des objectifs d’insertion, de mise en place d’activités... alors que justement leur organisation suppose " une prise de risque " qui donnera lieu à sanction le cas échéant.

Des progrès sont toutefois mis en avant.

" En ce qui concerne les projets d’établissement, la situation s’est considérablement améliorée. Tous les ans, nous pouvons formuler un certain nombre de demandes par l’intermédiaire des programmes régionaux, mais aussi des budgets complémentaires qui constituent un plus par rapport au budget de fonctionnement. C’est par ce biais que nous pouvons faire porter l’accent sur des actions de prévention de la santé, sur des dispositifs de formation professionnelle ou bien visant à une meilleure hygiène. C’est ainsi que nous pouvons avoir une action personnelle, localisée et individualisée. " (M. Georges Vin, directeur des Baumettes)

Cependant, une nouvelle fois, les situations régionales sont très variables.

" La répartition sur la base du critère des journées de détention n’est pas satisfaisante. Mais il existe, selon l’échelon régional avec lequel on travaille, une possibilité de négociation et de contractualisation sur des projets. Là aussi, le pire et le meilleur se côtoient. Soit la règle mathématique absurde de la " journée de détention " prévaut et empêche toute marge de man_uvre. Soit la possibilité d’une conférence budgétaire régionale est ouverte, qui donne lieu à la présentation d’un projet et à une négociation avec le directeur régional avec explication du projet. C’est une bonne chose. " (M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre de détention de Caen)

 ? Monsieur Gilbert Bonnemaison préconisait, en 1989, la création d’établissements autonomes.

" L’importance des tâches d’intendance assumées par les établissements pénitentiaires (alimentation et entretien des détenus, mais aussi maintenance du parc immobilier), la diversité des missions qu’ils assurent en vue, notamment, de l’insertion des personnes incarcérées (liaisons avec le privé pour le travail, action conjuguées avec d’autres administrations de l’Etat et des collectivités locales dans les domaines de l’enseignement, de la santé, de la culture...), les contraintes liées à la gestion des biens et ressources pécuniaires des détenus et l’imbrication de ressources publiques et privées dans les flux de trésorerie, constituent autant d’éléments justifiant une réelle autonomie de gestion. " (Rapport sur la modernisation du service public pénitentiaire)

La loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire a fourni le moyen d’une véritable déconcentration en permettant que les établissements pénitentiaires soient érigés en établissements publics administratifs nationaux. Dotés de la personnalité morale et de l’autonomie comptable, ils seraient dirigés par un conseil d’administration.

Cette possibilité n’a jamais été utilisée. L’administration pénitentiaire considère que la structure d’établissement public serait trop lourde pour la plupart des établissements auxquels elle n’apporterait pas d’amélioration mais entraînerait des charges administratives supplémentaires.

Le choix a été fait de développer des modes de gestion plus autonomes, dans le cadre des structures actuelles. Les établissements dénommés " autonomes " peuvent bénéficier d’une plus grande autonomie comptable et de la possibilité de globaliser les dépenses. Seul aujourd’hui, un tiers des établissements bénéficie de ce statut (63 établissements parmi les plus grands).

Les établissements à budget non autonome, comme le soulignait M. Gilbert Bonnemaison, ne maîtrisent aucun moyen d’action, ni en termes de fonctionnement ni d’équipement. " La lourdeur comptable qui en résulte confine à l’absurde, dans la mesure où elle est largement incomprise de ceux qui l’utilisent et où elle induit des lenteurs dommageables dans la mise en place des crédits. "

Il est vrai que cela suppose que des postes d’agents comptables soient créés et effectivement pourvus ! Mais les chefs d’établissement doivent pouvoir être dotés d’une marge de man_uvre assortie des contrôles nécessaires. D’ailleurs, le rapport remis par M. Guy Canivet en souligne la nécessité : " Il est à craindre que le contrôle extérieur ne puisse avoir l’efficacité recherchée, en l’état des moyens budgétaires, de la gestion mise en _uvre et de la faible latitude laissée aux responsables d’établissements. "

 ? Il est, en tout cas, un objectif qu’une simple déconcentration comptable ne saurait remplir, c’est celui de l’indispensable association de ceux qui, extérieurs à la prison, doivent pourtant en tenir compte dans leur action.

L’opacité, éternellement dénoncée, de la prison peut se lire à front renversé. Les difficultés de mobilisation par les établissements pénitentiaires de ceux qui sont leurs partenaires naturels sont quotidiennes, la prison n’étant presque jamais une priorité de l’action de ces derniers.

L’exercice formel de la commission de surveillance, malgré son élargissement à de nouveaux intervenants (gendarmerie, directions départementales de la jeunesse et des sports, de la sécurité publique et le cas échéant de la protection judiciaire de la jeunesse) ne saurait remplir ce rôle.

La mise en place d’établissements publics offrirait la possibilité de réunir dans un conseil d’administration les responsables d’autres administrations de l’Etat, les magistrats, les représentants des personnels, les élus locaux...

Les enjeux sont là : institutionnaliser le dialogue avec les personnels, donner des marges de man_uvre financières, responsabiliser les équipes et faire participer des personnes extérieures à la gestion des établissements.

La question de la transformation des établissements pénitentiaires en établissements publics doit être reposée, en concertation avec les personnels. La définition de véritables projets d’établissement est, en tout état de cause, un préalable indispensable à la remobilisation autour d’objectifs définis en concertation.

Source : Assemblée nationale. http://www.assemblee-nationale.fr