Pour les raisons déjà exposées plus haut, la réintégration dans des chapitres ordinaires du budget général de la partie des crédits du chapitre 37-91 sur lesquels s’imputent des rémunérations accessoires ou des dépenses de fonctionnement permettrait d’assainir le débat sur les fonds spéciaux et d’apporter plus de clarté dans la gestion de l’appareil gouvernemental. Une telle réintégration ne paraît pas soulever de difficultés fondamentales, sous réserve de conserver des marges de souplesse nécessaires et de tirer parti des mécanismes existant en matière de gestion publique ; toutefois, la nécessité de ne pas bouleverser le fonctionnement de l’appareil gouvernemental peut justifier que cette remise en ordre soit progressive, mais amorcée le plus tôt possible.

Rémunérations accessoires

Il est urgent de mettre fin à la pratique des versements en espèces qui permettent à leurs bénéficiaires, pour des montants qui peuvent être élevés 6, de faire échapper à l’impôt sur le revenu et aux cotisations sociales (CSG, CRDS, contribution de solidarité) une part de leurs rémunérations accessoires. On rappellera qu’en principe les indemnités perçues par les membres des cabinets ministériels " ont le caractère d’une véritable rémunération [et] doivent donc, à ce titre, être comprises dans le revenu imposable des intéressés, quel que soit le montant des sommes en cause " 7. Il devrait en être de même pour les agents, autres que les ministres et leurs collaborateurs, qui en bénéficient également du fait de leur affectation dans les services du Premier ministre ou dans les cabinets.

Pratiquement, il s’agirait de transférer les montants actuellement réservés à cet usage, éventuellement révisés, aux lignes budgétaires déjà ouvertes dans les différents budgets au titre des indemnités de cabinet ; on pourrait aussi, au moins dans un premier temps, ouvrir une dotation globale au budget des services généraux du Premier ministre, qui ferait l’objet de répartition entre les ministères par arrêtés de transfert.

Des mesures complémentaires devraient accompagner cette réaffectation de crédits :

1. En premier lieu, il serait nécessaire de donner une base réglementaire aux " indemnités de cabinet ", en application de la règle générale, alors qu’actuellement l’utilisation des crédits déjà inscrits à ce titre dans les budgets paraît ne relever que d’une instruction très ancienne du secrétaire d’Etat au budget 8 qui ne saurait constituer un fondement juridique suffisant. Un décret définirait le régime de ces indemnités - qui pourraient être qualifiées d’indemnités de sujétions spéciales - et un arrêté en fixerait sinon un barème détaillé, du moins les maxima autorisés selon le type de fonctions exercées.

Ainsi serait supprimée l’une des anomalies les plus notoires de la situation actuelle, à l’instar de ce qui avait été fait dès 1983 pour les membres des cabinets ministériels relevant du ministère de l’économie et des finances ; en effet leurs rémunérations accessoires sont payées depuis cette date uniquement sur crédits budgétaires et entièrement fiscalisées, sur simple décision du ministre de l’époque dont l’application avait évidemment été facilitée par les ressources particulières dont bénéficie ce ministère 9 .

2. En outre, dans la mesure où la plupart des membres des cabinets ministériels sont affectés par le ministre parmi les fonctionnaires relevant de son autorité ou mis à sa disposition par des administrations ou des corps extérieurs au ministère, on observe une très grande hétérogénéité dans la pratique suivie en matière de rémunérations accessoires " officielles " : certains continuent de percevoir les indemnités au niveau antérieur, d’autres sont ramenés à un taux forfaitaire, d’autres enfin voient leurs indemnités supprimées. Un réexamen de cette situation s’impose, afin de permettre une gestion rationnelle et équitable des crédits indemnitaires : ou bien la totalité des indemnités serait prise en charge sur les crédits mis à la disposition des ministres, ou bien une règle claire serait fixée par le Premier ministre - par exemple le maintien au niveau moyen applicable aux fonctionnaires du grade et de l’échelon considéré.

Enfin, la rémunération des ministres et secrétaires d’Etat pourrait justifier un réexamen particulier. Actuellement, elle est fixée par un décret du 25 avril 1967, modifié par des décrets du 31 janvier 1984 et du 1er juin 1995 (textes non publiés), qui institue un système assez complexe composé de trois éléments : un traitement de base fixé par référence aux traitements les plus élevés de la fonction publique (" hors-échelle G " pour les ministres, " hors-échelle F " pour les secrétaires d’Etat) ; un complément fixé en valeur absolue et indexé sur l’évolution du traitement de base ; enfin, une indemnité représentative de frais et s’élevant à 40 % (pour le Premier ministre), 20 % (pour les ministres) et 10 % (pour les secrétaires d’Etat) du total des deux premiers éléments. En 1995, une réduction de 10 % a été opérée sur ce dernier total, et donc sur l’ensemble.

Globalement, la rémunération brute s’étage de 530 000 F environ pour un secrétaire d’Etat, à 600 000 F pour un ministre et à 800 000 F pour le Premier ministre. Ces montants sont inférieurs à ceux des rémunérations, indemnités comprises, des plus hauts fonctionnaires comme des dirigeants d’entreprises publiques ; mais d’une part, l’indemnité représentative de frais est exonérée de l’impôt sur le revenu, selon une application " coutumière " des dispositions de l’article 81-1° du Code général des impôts 10 ; d’autre part, les membres du Gouvernement peuvent conserver pour eux-mêmes une partie des " enveloppes " de fonds spéciaux et leur train de vie est de fait partiellement pris en charge par les dotations de fonctionnement du ministère.

La révision de ce dispositif peu transparent pourrait se traduire par une réévaluation de la rémunération globale assortie de la suppression de l’avantage fiscal qui porte actuellement sur l’indemnité représentative de frais.

Moyens de fonctionnement courants

En ce domaine aussi, aucune difficulté sérieuse ne paraît s’opposer à un reclassement progressif dans les budgets des différents ministères des dotations de fonds spéciaux utilisées à cette fin à partir des sommes remises en espèces aux chefs de cabinet. Elles seraient inscrites à un chapitre ou à un article budgétaire sous forme d’une dotation globale, qui pourrait d’ailleurs être abondée par des crédits en provenance du même budget et actuellement affectés de fait au fonctionnement du cabinet sans pour autant être identifiés.

L’un des arguments avancés traditionnellement pour justifier la commodité offerte par le système actuel est la nécessité d’un maximum de souplesse et de rapidité d’emploi des moyens mis à la disposition du ministre et de son cabinet, les procédures habituelles d’ordonnancement et de paiement des dépenses publiques apparaissant à cet égard beaucoup trop lourdes. Mais cette affirmation témoigne d’une certaine méconnaissance des possibilités offertes par la réglementation, en particulier grâce à l’institution de régies d’avances, telles que les organisent un décret du 20 juillet 1992 et une instruction du 29 juin 1993. Le régisseur peut effectuer le paiement par virement, chèque, carte de paiement ou même numéraire de certaines catégories de dépenses courantes (matériel et fonctionnement, frais de mission ou de stage, rémunérations de personnels payés sur une base horaire ou à la vacation) dans la limite de l’avance qui lui est accordée par le comptable public et égale au maximum à 1/6ème du montant prévisible des dépenses annuelles. L’avance est reconstituée après production des pièces justificatives des dépenses exposées.

Pour faciliter le fonctionnement des cabinets, il pourrait donc être institué auprès de chacun d’eux une régie d’avances confiée à un fonctionnaire agissant sous l’autorité du chef de cabinet, et qui serait seul habilité à manier les fonds. Des dérogations, prévues par le décret précité, pourraient être décidées pour élargir les catégories des dépenses payables par le régisseur, relever le montant unitaire par opération (actuellement fixé à 5 000 F, ce qui peut en effet paraître insuffisant) ou porter l’avance à une proportion supérieure du volume prévisible des dépenses annuelles.

Quant aux procédures des marchés publics, considérées fréquemment comme trop contraignantes, on rappellera qu’elles ont été modernisées et allégées par le décret du 7 mars 2001 réformant le code ; en particulier, le seuil au-delà duquel s’impose la passation d’un marché formalisé pour les dépenses de même nature payées au cours d’une année a été porté à 90 000 euros (590 000 francs), ce qui représente un quasi-doublement du seuil précédemment applicable. En outre, les cabinets peuvent s’appuyer en ce domaine sur les services d’administration générale qui de toutes façons sont soumis au code des marchés publics pour la gestion des crédits qui leur sont alloués.

Source : Premier ministre, http://www.premier-ministre.gouv.fr/

1 Ces décrets ne sont pas publiés au Journal officiel ; l’article 20 de la loi du 3 juillet 1978 portant règlement définitif du budget de 1976 dispose que tous les textes réglementaires intervenant pour l’exécution des lois de finances sont publiés, " à l’exception de ceux portant sur des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères et la sécurité intérieure ou extérieure de l’Etat " ; l’article 56 de la nouvelle loi organique du 1er août 2001 limite la non-publication aux rapports qui exposent les motivations de ces modifications de crédits, les décrets eux-mêmes devant être publiés. Cette disposition s’appliquera à compter du budget de 2005.
2 Dans sa version modifiée en dernier lieu par la loi de finances rectificative pour 2000.
3 Circulaire Finances/Fonction Publique du 1er octobre 1999.
4 L’ouvrage de Jean-Noël Jeanneney, " L’argent caché " (2ème édition, 1981, Seuil) dresse à cet égard un tableau pittoresque mais édifiant (voir pages 272 et suivantes).
5 Voir rapport public particulier de la Cour des comptes, avril 2001, page 87. Il y a lieu toutefois de noter qu’à la suite d’observations de la Cour, une annexe au projet de loi de finances recense depuis l’année 2000 l’effectif des collaborateurs des cabinets en précisant leur origine (personnels mis à disposition par le ministère ou une autre administration ; personnels détachés sur emplois du ministère ; personnels recrutés sur contrat).
6 Ces versements peuvent excéder notablement la limite (20 000 F, soit 3 049 _) des sommes payables en espèces (article 1649 quater B du code général des impôts) par un particulier non-commerçant.
7 Instruction du 18 juin 1974 n° 5F-26-74 de la direction générale des impôts, prise à l’occasion de la suppression à compter du 1er juin 1974 de la déduction supplémentaire pour frais professionnels de 10 % dont bénéficiaient auparavant les intéressés ; cette instruction est traduite dans la " documentation de base " DGI (édition du 10 février 1999).
8 Lettre du secrétaire d’Etat au budget aux ministres et secrétaires d’Etat du 31 juillet 1954 (n° 47-13/B2).
9 Il s’agit des " crédits d’articles " désormais inclus dans les lois de finances dès le stade de la prévision depuis l’exercice 2000. Il subsiste toutefois dans ce ministère des versements en espèces au profit de personnels autres que les membres des cabinets.
10 " Sont affranchies de l’impôt : 1° les allocations spéciales destinées à couvrir les frais inhérents à la fonction ou à l’emploi et effectivement utilisées conformément à leur objet ".
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