par Frédéric Oberson(13)

Lorsque l’on doit prendre une décision qui peut être une question de vie ou de mort, il est primordial d’être bien informé, c’est-à-dire de se renseigner, voire d’espionner s’il le faut. Aussi, quelle que soit la personne habilitée à prendre des décisions, la logique veut qu’un service complet de renseignement l’aide à choisir. Depuis sa création, il y a un demi-siècle, l’UEO ne s’est guère distinguée par sa capacité à prendre rapidement des décisions. Les Etats européens ne se sont toujours pas mis d’accord sur les questions de politique étrangère. Nous nous contenterons ici de présenter les méthodes de travail de professionnels du renseignement admis depuis peu à contribuer à des missions européennes, au sein de nouveaux organes spécialisés qui ont commencé à faire leurs preuves.

La création rapide de ces services européens de renseignement est une première. L’OTAN, l’Union européenne ou l’OSCE ne disposent d’aucune structure de coopération en la matière. Le Conseil des ministres de l’Union de l’Europe occidentale, théoriquement habilité à décider l’envoi d’une force de maintien de la paix ou de gestion d’une crise, ne disposait auparavant d’aucun service de renseignement. Il faut reconnaître qu’il n’avait pas de soldats non plus et que cette lacune ne portait guère à conséquence.

Cependant, un organe unique au monde vit le jour en 1996 : le Centre satellitaire de l’UEO, situé à Torrejon, en Espagne. Des ressortissants de pays membres y travaillent ensemble. Il est devenu le premier centre européen du renseignement(14). Le renseignement satellitaire est le dernier venu dans la grande famille de l’espionnage. Reste que les satellites ne peuvent fournir qu’une partie du renseignement global parfois pas de renseignement du tout. Ils sont utilement complétés par l’exploitation des sources ouvertes (synthèse de documents non classifiés) et par la collecte secrète de documents classifiés.

Lorsque le Centre satellitaire de Torrejon est devenu opérationnel, le Conseil de l’UEO a donc décidé de créer deux organes complémentaires : une Section renseignement et un Centre de situation, situés à Bruxelles, au siège de l’Organisation. Cette ébauche de structure européenne n’a pas vocation à entrer en concurrence avec les services secrets des Etats membres. Au contraire, le pari est de favoriser une coopération avec ces derniers. Ainsi, pour la première fois, des lieux de travail permanents sont mis à la disposition de ressortissants européens pour qu’ils coopèrent en matière de renseignement. Seule la coopération interalliée des deux guerres mondiales ou la coopération entre pays du Pacte de Varsovie avaient auparavant produit un renseignement européen, puisqu’à l’OTAN, le renseignement a toujours été sectoriel, et dominé par les Américains.

Reste à savoir ce que les Etats souhaitent faire de cette nouvelle structure, qui peut tout aussi bien demeurer lettre morte, à l’exception du Centre de Torrejon, dont les résultats sont d’ores et déjà reconnus. Les nouveaux organes répondent au besoin d’une coopération différente, les mécanismes traditionnels ayant, à juste titre, été jugés insuffisants. Selon les textes, la Section renseignement et le Centre de situation peuvent appeler l’attention du Conseil sur des conflits en cours ou potentiels. Le Conseil peut donc théoriquement comparer les informations fournies par les Etats (et l’interprétation nationale qu’elles véhiculent) avec un renseignement "européen", synthétisant les points de vue souvent contradictoires des Etats-nations. Ce travail européen pourrait ainsi devenir une pierre de touche pour le renseignement national.

La création d’un système original de coopération en matière de renseignement

Lorsqu’à l’issue d’une longue période de gestation, les Etats membres ont décidé de renforcer les capacités opérationnelles de l’UEO, il est apparu important de doter le Conseil d’un ensemble d’organes spécialisés. Les premiers efforts visant à doter l’Organisation d’un service permanent de renseignement sont nés de la Déclaration du Conseil des ministres de l’UEO(15) réuni à Petersberg (19 juin 1992). Cette décision, qui avait pour objectif principal la revalorisation du rôle opérationnel de l’Organisation, créait une Cellule de planification chargée de préparer les plans pour l’emploi éventuel des forces. La terminologie employée renseigne imparfaitement sur les fonctions réelles de cette Cellule. Elle constitue en fait un petit "état-major" interarmées et interalliés, chargé de l’ensemble des fonctions traditionnelles d’un tel organe, dont le renseignement. Elle est aujourd’hui composée d’une cinquantaine d’officiers, répartis en six sections, respectivement chargées de la communication, de la coordination, du renseignement, de la logistique, des opérations et des plans(16). Les officiers(17) sont issus de pays membres de l’UEO et de l’OTAN, cohérence qui peut contribuer à favoriser les relations entre les deux organisations.

Deux ans plus tard, le Conseil permanent créait une mission d’enquête chargée d’établir un rapport sur une éventuelle structure de renseignement à l’UEO. Un groupe de travail se mettait parallèlement en place entre les représentants des dix Etats membres de plein droit. L’enquête fut rapprochée du premier exercice CRISEX(18), dont l’objectif était de tester les mécanismes de l’Organisation, dans le but de la déclarer opérationnelle pour la gestion des crises. Dans cette optique, une étude sur ses besoins en matière de renseignement se révélait essentielle.

La mission d’enquête et le groupe de travail furent dirigés par deux spécialistes du renseignement. Le rapport proposait la création de deux organes séparés, placés l’un dans la Cellule de planification, l’autre au sein du Secrétariat. Le premier serait chargé du renseignement classifié transmis par les Etats, le second des sources ouvertes. Il aurait été préférable de les réunir dans la même structure, mais cette séparation fut justifiée par la nécessité de réserver le renseignement classifié aux seuls Etats participant à la structure militaire de l’Organisation, le renseignement non classifié étant réservé à un ensemble plus large de 28 Etats. De fait, on créait deux clubs aux règlements intérieurs dissemblables.

En septembre 1995, les premiers officiers étaient affectés dans les deux nouveaux organes. Parallèlement, se renforçaient les capacités de travail du Centre satellitaire de Torrejon. Le triangle du renseignement s’esquissait, selon les lignes d’une répartition logique du travail entre la mise en oeuvre de moyens techniques (satellitaires) pour le recueil d’informations et l’évaluation multisource des situations.

Structure et fonctionnement de la Section renseignement

La Section fonctionne avec peu de moyens et des ressources humaines très limitées, ce qui ne constitue pas en soi un obstacle à un travail de qualité (l’Histoire a prouvé qu’une équipe ne doit pas nécessairement être nombreuse pour être efficace). Cependant, les six postes dont dispose la Section sont insuffisants. Les dix Etats membres de plein droit peuvent proposer des candidats pour les occuper. Les agents sont engagés pour deux ou trois ans. En raison de cette rotation, un plus grand nombre de ressortissants peuvent faire l’expérience d’une coopération européenne institutionnalisée. Les avantages de cette rotation l’emporteraient donc sur l’inconvénient d’une éventuelle perte temporaire de compétence.

La Section est partagée en deux cellules. La première s’occupe du renseignement relatif aux régions mandatées (current intelligence) et la seconde traite des affaires générales (basic intelligence), informations sur l’ensemble des crises ou relatives aux points potentiellement conflictuels du globe. Il s’agit dans tous les cas d’une recherche menée sur la base d’un besoin identifié par le Conseil permanent, qui mandate la Section pour qu’elle produise des analyses sur un nombre limité de régions(19). Cependant, le directeur de la Cellule de planification a la possibilité d’attirer l’attention du Conseil sur des questions à propos desquelles la Section renseignement n’a pas été mandatée.

A la différence du Centre satellitaire, doté d’une large enveloppe financière lui permettant d’acquérir les images dont il a besoin pour conduire ses analyses, les documents dont dispose la Section renseignement lui sont transmis par ceux des Etats qui y trouvent un intérêt(20). Il s’agit majoritairement d’un renseignement de nature politico-stratégique, plutôt que d’un renseignement tactique, qui ne relève pas de ses compétences. Lorsque le Conseil confie une mission à la Cellule de planification, la Section renseignement prend contact avec ceux des Etats dont elle estime qu’ils sont les mieux placés pour recueillir des informations utiles sur une région donnée et, pour certaines missions, elle peut s’appuyer essentiellement sur les informations de l’Etat réputé avoir la connaissance la plus approfondie de la région.

A la différence des services de renseignement nationaux, la Section renseignement travaille exclusivement sur des produits finis. Son rôle est de recevoir, archiver, évaluer et analyser le renseignement et de le transmettre au Conseil, aux autres organes compétents de l’UEO, ainsi qu’aux dix Etats membres permanents et aux trois membres associés (également membres de l’OTAN mais pas de l’UE) de l’Organisation. Elle ne transmet jamais les documents bruts, mais uniquement la synthèse et l’interprétation qu’elle en donne, sous forme de rapports hebdomadaires (INTSUM [Intelligence Summary])(21). Ce sont donc des travaux de synthèse sur les régions mandatées. Une rubrique intitulé "autres sujets d’intérêt" est en outre placée en fin de rapport pour tenir compte de toute information complémentaire reçue par la Section.

Structure et fonctionnement du Centre de situation

Le Centre de situation a été créé pour doter l’Organisation d’une structure habilitée à travailler exclusivement sur le renseignement de sources ouvertes. Les bureaux du Centre de situation sont situés dans le même bâtiment que ceux de la Section renseignement. Les personnels disposent d’un puissant système informatique leur permettant de préparer et de diffuser rapidement leurs travaux, à la demande du Conseil. Les "points de situation" sont constitués, entre autres, de dépêches d’agences de presse. Le Centre diffuse également sur commande des dossiers documentaires pour les cas d’urgence.

Les points de situation ne sont pas des évaluations, à la différence des travaux de la Section renseignement. Le Centre se contente en effet de synthétiser le renseignement de sources ouvertes qu’il a recueilli dans la presse et de présenter une situation, travail élémentaire que tout service doit mener à bien. A la différence des produits classifiés de la Section renseignement, les travaux du Centre de situation sont diffusés aux Etats qui participent aux réunions du Conseil permanent(22).

Par ailleurs, la Section renseignement transmet ses évaluations au Centre de situation afin de lui permettre de vérifier les sources ouvertes qu’il consulte.

Les relations de travail entre les différents organes d’information et de renseignement

Déjà étroites, les relations de travail entre la Section renseignement, le Centre de situation et le Centre satellitaire se renforcent progressivement. Mais le rôle de la première devrait être précisé. Elle devrait constituer un outil privilégié pour la synthèse de toutes les sources disponibles : les rapports du Centre satellitaire, les points de situation du Centre de situation et les documents que lui transmettent les Etats. Ainsi pourrait-on conjuguer utilement deux activités complémentaires : exploiter les sources classifiées et faire l’évaluation d’une situation sur la base d’une documentation multisource(23). Même si, avant chaque réunion du Conseil de l’UEO, les responsables de la Section renseignement et du Centre de situation se réunissent afin de discuter des rapports qui seront remis, il serait souhaitable que le Centre transmette ses points de situation le plus rapidement possible à la Section renseignement, afin qu’elle puisse en tenir compte dans ses rapports. Cela éviterait des redondances entre leurs produits, surtout en période de crise, lorsqu’en raison de l’urgence, chacun a tendance à travailler de façon encore plus isolée(24).

L’Assemblée de l’UEO a adopté en 1996 une recommandation sur une politique européenne du renseignement, dans laquelle elle suggère au Conseil de "renforcer les liens entre l’UEO et l’OTAN afin de partager les renseignements nécessaires pour la planification opérationnelle et les activités des forces armées européennes"(25).

La même année, un Accord de sécurité entre l’UEO et l’OTAN était signé, permettant notamment à l’UEO d’arrêter les procédures qui régissent la classification des documents confidentiels et leurs codes de communication en vue d’adopter des standards de l’Alliance atlantique pour de futures opérations militaires dirigées par les membres de l’UEO. Par ailleurs, la décision fut prise d’habiliter tous les officiers de la Cellule de planification au secret défense OTAN et le premier échange de documents a été officiellement accepté en septembre 1996. Il est à présent possible pour la Section d’envoyer un message dans tous les quartiers généraux des pays européens liés au système de communication OTAN. Tout dépendra de la qualité des échanges qui se feront au cas par cas.

Propositions pour le développement progressif d’une communauté du renseignement

Aujourd’hui, les services de renseignement européens travaillent ensemble au cas par cas. Mais la réduction des budgets de défense favorise les tentatives de coopération régulière, dont l’UEO est devenue un instrument.

Les moyens d’accompagner cette tendance sont multiples, comportant différents degrés d’implication et de coût pour les Etats :
– élargissement des mandats de la Cellule de planification relativement au travail de sa Section renseignement ;
– évaluation systématique des produits de la Section renseignement et du Centre de situation ;
– uniformisation des langues de travail ;
– renforcement de la Section en personnel ;
– création de contacts réguliers entre la Section et les services de renseignement nationaux ;
– exploitation plus approfondie des sources ouvertes ;
– renforcement des mécanismes d’échange du renseignement avec l’OTAN.

L’élargissement des mandats de la Cellule de planification pourrait faire l’objet d’une décision du Conseil. Un instrument souple d’information et d’alerte rapide peut seul répondre à ses besoins face à des crises imprévues. Or le système actuel borne l’activité principale de la Section à certaines zones de crise.

Trois rapports de l’Assemblée de l’UEO font état de la nécessité d’assouplir la mission de la Section renseignement, afin qu’elle puisse fournir des analyses sur les conflits potentiels sans devoir attendre un mandat explicite du Conseil(26). La réunion des ministres à Madrid, en 1995, a mentionné les risques qui pourraient toucher les 27 Etats membres de l’UEO(27) ; à Paris, en 1997, les ministres ont décidé d’élargir les missions du Centre satellitaire, qui peut désormais étudier des régions qui ne sont pas comprises dans les zones suivies par l’UEO, ceci afin d’être en mesure d’observer les signes précurseurs des crises et d’assurer l’alerte rapide. En toute logique, l’on devrait accorder à la Section renseignement le même élargissement de ses missions.

Par ailleurs, l’évaluation systématique des produits de la Section renseignement et du Centre de situation aurait pour but de rapprocher les fournisseurs du renseignement des consommateurs, le responsable des deux organes étant le destinataire d’une série de feedbacks informels. En outre, des rencontres appropriées pourraient attirer l’attention des délégués militaires sur le fonctionnement de ces mécanismes.

L’uniformisation des langues de travail joue également un rôle majeur surtout lorsque les ressources sont très limitées. Les documents envoyés par les nations à la Section renseignement sont, en effet, rédigés dans de nombreuses langues. Aussi faudrait-il accroître les effectifs de façon à couvrir les langues en question ou décider que la transmission des documents à la Section se fera dans l’une des deux langues de travail officielles.

La question du renforcement de la Section ne se limite pas à un simple accroissement bureaucratique. Le souci de confidentialité des services nationaux a contraint l’OTAN à abandonner très tôt toute proposition de créer un organe de renseignement intégré dans l’Alliance(28).

Si le renforcement permanent de la Section n’est pas souhaitable(29), un renforcement ad hoc en experts nationaux pourrait être réalisé sur une base volontaire et limitée, dans l’hypothèse d’une situation de crise(30). L’objectif est de mettre à la disposition du Conseil l’information nécessaire, tout en évitant que la Cellule soit submergée par l’inévitable flot d’informations.

La création de contacts réguliers entre la Section et les services de renseignement nationaux présupposerait chez les Etats membres une plus forte volonté politique de coopération. L’idéal serait qu’un représentant de chaque service national soit en contact permanent avec un représentant de la Section renseignement. L’Assemblée de l’UEO a adopté en 1996 une recommandation allant dans ce sens(31). Le Conseil n’ayant pas répondu à cette proposition, la Commission de défense de l’Assemblée a souligné que "si le Conseil estime vraiment qu’il n’y a aucune perspective de mettre en oeuvre la proposition [...], il pourrait examiner une suggestion faite lors d’un séminaire organisé par l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’UEO en mars 1997"(32). Les représentations permanentes à l’UEO pourraient désigner des points de contact entre les services de renseignement nationaux (qui ont des représentants à Bruxelles) et la Section renseignement. Par ce biais, on assurerait la permanence de leurs relations. En tant que responsables de la qualité des communications entre le service national et la Section renseignement, ces membres détachés des ambassades seraient en mesure de suggérer des moyens de rationaliser les systèmes de communication existants. Ces "contacts" pourraient notamment être chargés de soumettre les documents transmis à la Section renseignement et de communiquer les questions de cette dernière aux services nationaux et vice-versa. Ils devraient, en outre, s’efforcer de réduire les délais d’acheminement du renseignement, veiller à la qualité et à la rapidité des réponses aux questions posées, et assurer un niveau suffisant de confiance(33).

Une autre solution serait d’accorder à la Section renseignement quelques postes supplémentaires, afin de permettre à ses agents de se rendre régulièrement dans les services des capitales, pour recueillir directement l’expertise des professionnels. Ces agents détachés pourraient se faire les ambassadeurs de la coopération et répondre aux questions des Etats relativement aux méthodes de travail européennes. Ce rôle pédagogique contribuerait à réduire les suspicions.

L’exploitation plus approfondie des ressources du renseignement ouvert permettait d’élargir la base des informations disponibles à l’UEO. Il s’agirait d’abord de définir l’approche envisageable, en fonction des contraintes budgétaires, comme par exemple l’abonnement à des bases de données commerciales que la Section renseignement pourrait exploiter sans coût excessif. De ce fait, elle aurait l’occasion de se faire une opinion sur le meilleur rapport coût-efficacité des services disponibles et définir de nouvelles stratégies d’acquisition. Remarquons à ce propos que pour répondre aux questions du Conseil, des Etats ou de tout autre demandeur autorisé, le Centre satellitaire peut utiliser toutes les images satellitaires disponibles sur le marché. Enfin, le travail en relation avec des centres privés d’analyse ne pourrait être envisagé sans qu’une décision soit prise d’accroître le budget de la Section renseignement et du Centre de situation. D’autre part, il semble opportun de développer, à terme, les bases d’une politique européenne de collecte, d’évaluation et d’analyse du renseignement de toutes les sources ouvertes.

Le renforcement des mécanismes d’échange du renseignement avec l’OTAN est une priorité croissante si l’on estime qu’à l’avenir les deux organisations de sécurité devront effectuer des exercices communs, notamment pour valider les différents éléments du concept GFIM. Aussi, les rapports entre leurs services de renseignement devront-ils s’améliorer rapidement. Or il n’existe pas de liaisons informatiques de terminal à terminal entre l’UEO et l’OTAN, dont les quartiers généraux ne sont séparés que de quelques kilomètres. C’est pourtant un besoin identifié à propos duquel des études ont été menées (la Cellule de planification de l’UEO travaille aujourd’hui à l’établissement d’un système de ce type)(34). La signature de l’accord entre l’UEO et l’OTAN en 1996 a donné lieu à un accroissement des contacts. Des visites des locaux de l’UEO sont régulièrement organisées pour les responsables du renseignement américain, qui ont reconnu la qualité des systèmes de protection(35).

Sur le court terme, cependant, il faudra étudier soigneusement quelles pourraient être les complémentarités entre l’information disponible au sein de l’UEO et celle de l’OTAN(36). Cette dernière a l’avantage de la flexibilité pour les renseignements opérationnels, alors que l’UEO a une certaine habitude d’appuyer la prise de décision pour les crises imminentes. Cette démarche est d’autant plus prometteuse que la future Unité de planification de la politique et d’alerte rapide de l’Union européenne, préconisée par le Traité d’Amsterdam, prévoit la présence d’un personnel UEO en son sein, autre moyen de développer le rôle de "cheville ouvrière" prévu pour l’organisation de sécurité européenne.

NOTES

13. Frédéric Oberson est assistant parlementaire à l’Assemblée nationale. Il a été chercheur invité à l’Institut d’Etudes de Sécurité en 1994.

14. Nous nous référons ici au renseignement au sens large, qui inclut le renseignement politique et l’analyse multisource.

15. Composés des ministres des Affaires étrangères et de la Défense.

16 Des groupes de travail ad-hoc réunissent régulièrement les officiers de ces sections complémentaires.

17 En majeure partie des officiers des trois armées. Cependant la Cellule de planification comprend également quelques civils, notamment un commissaire divisionnaire chargé plus particulièrement des questions de police. Aujourd’hui, le directeur de la Cellule est un officier néerlandais et le chef de la Section renseignement un officier grec.

18 Cet exercice s’est déroulé en trois phases et s’est achevé en décembre 1996.

19. Ces pays sont l’Albanie, l’ex-Yougoslavie et les Grands Lacs africains. Voir également Graham Messervy-Whiting, "WEU’s Operational Development", Joint Forces Quarterly, printemps 1997, p.72.

20. Les officiers de la Section renseignement reçoivent donc, de fqçon plus ou moins fréquente (presque chaque jour de la part de certains Etats comme l’Allemagne, la France et l’Italie, mais bien moins souvent pour d’autres) les documents que veulent bien lui transmettre les Etats. En fait, seule la moitié des dix membres permanents lui fournit de façon régulière un renseignement utile.

21. Ils incluent, bien entendu, les références précises des sources nationales sur lesquelles se fonde l’évaluation, selon la méthodologie adoptée par la plupart des services de renseignement.

22. Les points de situation sont des présentations audiovisuelles destinées à être visionnées dans la salle du Conseil permanent, selon les indications de son ordre du jour, et une version imprimée est également distribuée.

23. Sur cette caractéristique d’un renseignement efficace voir Michael Herman, Intelligence Power in Peace and War, Cambridge University Press, Cambridge, 1996, chapitre 3, p.56.

24. Et ce, d’autant plus que le renseignement de sources ouvertes couvre la plupart du temps la majorité de ce qu’il est important de connaître sur un sujet précis.

25. Recommandation 597 de l’Assemblée de l’UEO, paragraphe 1.

26. Documents 1517, 1518 et 1567 de l’Assemblée de l’UEO, intitulés respectivement "Une politique européenne du renseignement", "L’organisation opérationnelle de l’UEO" et "Le rôle opérationnel de l’UEO".

27. Voir "La sécurité européenne : une conception commune des 27 Etats de l’UEO", Conseil ministériel de l’UEO, Madrid, 14 novembre 1995. Il faut rappeler que cet exercice de réflexion a été reconfirmé et mis à jour lors de la réunion ministérielle de Paris en 1997.

28. Michael Herman, Intelligence After the Cold War : Contributions to International Security, Conflict Studies Research Centre, Royal Military Academy Sandhurst, novembre 1995, p. 4.

29. Quant à l’hypothèse d’une extension de la Section renseignement en un Centre de renseignement à part entière, elle est irréaliste pour l’instant.

30. La Cellule de planification a déjà la possibilité d’être renforcée par des experts nationaux pour des tâches particulières (pour exemple pour la logistique).

31. Elle recommande au Conseil de "demander à chaque Etat membre de l’UEO de détacher un correspondant de son système national de renseignement à la Cellule de planification afin d’améliorer les capacités de cette dernière et de lui permettre d’effectuer des bilans et des analyses actualisés de la situation sur les théâtres d’opérations". Document 1517 de l’Assemblée de l’UEO, "Une politique européenne de renseignement", présenté au nom de la Commission de la défense par M. Baumel (rapporteur), deuxième recommandation au Conseil, 3 mai 1996.

32. Document 1567 de l’Assemblée de l’UEO, paragraphe 74.

33. Cela pourrait impliquer l’organisation de réunions plus ou moins régulières entre ces points de contact et le personnel de la Section renseignement.

34. Le système WEUNET annoncé pourrait répondre à ce besoin. L’accès de l’UEO au système informatique pour la transmission du renseignement des pays de l’OTAN pourrait être décidé à terme, puisque l’investissement européen a été très important dans ce domaine.

35. Les Américains s’intéressent manifestement de plus en plus à l’UEO. La revue américaine Joint Forces Quarterly a consacré plusieurs de ses pages au travail de l’organisation européenne dans son numéro de printemps 1997, pp. 70-74. L’article en question a été écrit par l’ancien directeur-adjoint de la Cellule de planification de l’UEO, le Brigadier Graham Messervy-Whiting. C’était la première fois qu’une revue professionnelle des forces armées américaines publiait une telle étude.

36. L’objectif ultime pourrait être de parvenir à une évaluation commune du renseignement, selon le modèle britannique, représenté depuis 1939 par le Comité mixte du renseignement - Joint Intelligence Committee (JIC).
"Intelligence Power in Peace and War", Cambridge University Press pour le RIIA, Cambridge, 1996, p. 217.

Source : Institut d’Études de Sécurite de l’UEO http://www.weu.int/institute/index2.html