I. Introduction
1. Les États-Unis sont en guerre depuis le 11 septembre 2001. Les attaques terroristes lancées contre les immeubles du World Trade Center, à New York, et contre l’immeuble du Pentagone, à Washington, ont eu un impact considérable sur les politiques américaines de sécurité intérieure et internationale, dont l’objectif prioritaire est la lutte active contre les menaces terroristes extérieures et, par extension, contre les gouvernements dont les politiques sont jugées menaçantes pour la sécurité des États-Unis. Comme la menace est globale, les moyens de réponse le sont aussi, de manière ouverte - opérations militaires en Afghanistan (2001), désarmement et changement de régime par la force en Irak (2003) - ou plus discrète - opérations autonomes des agences de sécurité américaines (Yémen [1], 2002) ou en coopération avec les autorités locales (Pakistan, Europe, par exemple).
2. Les moyens militaires sont omniprésents mais, en coulisses, les pressions politiques, économiques et médiatiques ne sont pas moins efficaces, que ce soit pour « convaincre » des alliés et des pays amis « réticents » de coopérer plus activement à la lutte contre les réseaux d’Al Qaida (Pakistan, Arabie saoudite) ou pour convaincre la « communauté internationale » du besoin (et de l’urgence) de changer le régime irakien par la force. La présence et la puissance américaines se déploient de manière jugée parfois agressive, unilatérale et au nom des seuls intérêts politiques et économiques des États-Unis. De leur côté, les dirigeants américains invoquent le droit de se défendre (première phase de la lutte contre le terrorisme, en Afghanistan) et de prévenir de nouveaux attentats (chasse aux réseaux d’Al Qaida) ainsi que la justesse de leurs choix concernant l’Irak, au nom de la lutte contre la menace que font peser les armes de destruction massive et de terreur et pour l’établissement de la démocratie.
3. La capacité de frappe militaire, politique et médiatique des États-Unis est écrasante, à tel point que seuls deux des trois États « voyous » (Corée du Nord, Irak et Iran) ont osé, pour ainsi dire, « résister » à l’offensive américaine : l’Irak pour des raisons évidentes - la survie du régime de Saddam Hussein était directement mise en jeu - et la Corée du Nord, qui utilise la menace du nucléaire militaire pour obtenir des concessions des États-Unis à un moment où l’attention de ceux-ci est presque entièrement concentrée sur le premier pays. Partout ailleurs, c’est la coopération, le suivisme et l’attentisme qui dominent. Néanmoins, l’émotion suscitée par les événements du 11 septembre est retombée et des interrogations et doutes sur les motivations et les actions américaines s’expriment de plus en plus ouvertement, notamment à propos de l’affaire irakienne. Et ce sont des États de l’Europe occidentale, de l’Europe alliée, qui ont porté haut la contestation contre les méthodes préconisées par l’administration Bush pour désarmer l’Irak. Loin de toute velléité de rivalité transatlantique, cette prise de position est un appel à la modération et à la prise en compte par les autorités américaines, non seulement de leurs intérêts nationaux, mais aussi des conséquences de leurs actes pour le reste du monde et des réactions qu’ils peuvent susciter.
4. Cette atteinte à l’ « infaillibilité » de jugement dont semblent jouir les États-Unis, puisque leurs actions sont justifiées par le bien commun de toute l’humanité - les États-Unis préfèrent agir de concert avec leurs alliés ou dans le cadre de coalitions, mais ils sont les seuls à juger de l’opportunité de telle ou telle action - est aujourd’hui la source d’un vif débat transatlantique, ayant des conséquences politiques importantes pour l’évolution de l’Union européenne et l’affirmation par celle-ci d’une volonté de puissance « autonome » par rapport aux alliés américains. Ceci a des répercussions évidentes dans le domaine de la sécurité et de la défense - avec d’un côté les États européens qui, en solo ou de concert, veulent renforcer et développer leurs capacités militaires pour être mieux pris en considération par les États-Unis, dans la recherche d’un partenariat équilibré qui n’exclut pas une certaine compétition, et de l’autre côté l’administration américaine (actuelle ou future) qui semble de plus en plus orientée vers une politique active et explicite de prévention de l’émergence d’une alternative au monde unipolaire actuel, dominé par la supériorité militaire, technologique et économique de ce pays.
5. Les deux parties ont encore beaucoup d’intérêts et de valeurs communs qui freinent l’escalade vers un affrontement plus vif, mais les motifs de mésentente sont bien réels, que ce soit en politique internationale (processus de paix israélo-palestinien, Irak, rôle des Nations unies, Iran), en matière de droits de l’homme (peine de mort, position face à la Cour pénale internationale), d’environnement (protocole de Kyoto), d’armes de destruction massive et de terreur (Traité d’interdiction des essais nucléaires, Convention sur les armes biologiques), mais aussi dans le domaine économique (litiges dans le cadre des relations industrielles Union européenne - États-Unis, coopération technologique et industrielle en matière de défense, aide au développement et lutte contre la pauvreté et le sida, par exemple). Croire qu’il suffit de se référer à la solidité des relations transatlantiques pour effacer ces sujets de discussion et motifs de divergence non négligeables est une illusion récurrente en Europe, qui de surcroît freine le développement de l’autonomie européenne.
6. Ce n’est pas la faute des États-Unis qui défendent leurs intérêts et une certaine conception de la société qu’ils jugent extensible au reste du monde avec tous les instruments dont ils disposent grâce à leur puissance. C’est la division entre Européens et Américains, l’incapacité européenne et le manque de volonté nationale et commune parmi les États d’Europe d’élaborer des objectifs stratégiques européens passant au dessus du « mur » que semblent constituer les relations transatlantiques, qui permettent aujourd’hui à ceux-ci de se considérer et de se comporter (à juste titre de leur point de vue) comme la seule et unique puissance mondiale. Ce n’est pas un mal en soi - il faut toujours un « policier » pour maintenir l’ordre, sans lequel il ne peut pas y avoir de progrès et de développement durables. Le problème, c’est que les États-Unis entendent par là façonner le monde selon leurs intérêts nationaux - de préférence entre « amis » mais si nécessaire seuls - en inaugurant un « American Century », selon l’expression à la mode dans les cercles intellectuels américains spécialisés (conservateurs et libéraux). Quant aux mécontents ou à ceux qui jugent leur souveraineté menacée - la force militaire, la pression politique et économique sont prêtes à être utilisées pour montrer le « droit chemin ». L’empire américain est en voie de formation, c’est une réalité tangible - est-ce le destin de l’Europe de n’être qu’une province alliée ?
II. Une stratégie pour le XXIe siècle : le monde selon George W. Bush
7. La préparation et la présentation, par le Président au Congrès, de la stratégie de sécurité nationale (SSN) est une procédure prévue dans la section 404a (Titre 50, article 15) du Code législatif des États-Unis, qui dispose que :
(a) Transmission au Congrès
Le Président transmet chaque année au Congrès un rapport exhaustif sur la stratégie de sécurité nationale des États-Unis (dénommé ci-après dans cette section ’rapport sur la sécurité nationale’) (…).
(b) Contenu
Chaque rapport sur la sécurité nationale présente la stratégie de sécurité nationale des États-Unis et englobe la description et l’examen complets des points suivants :
(1) les intérêts et objectifs sur le plan mondial des États-Unis qui sont essentiels pour la sécurité nationale du pays ;
(2) la politique étrangère, les engagements internationaux et les capacités de défense nationales des États-Unis nécessaires pour prévenir toute agression et mettre en oeuvre la stratégie de sécurité nationale du pays ;
(3) l’utilisation proposée à court et à long terme des éléments politiques, économiques, militaires et autres constituant la puissance nationale des États-Unis afin de protéger ou de favoriser les intérêts et de réaliser les objectifs évoqués dans le paragraphe (1) ;
(4) l’adéquation des capacités des États-Unis à mener à bien la stratégie de sécurité nationale du pays, comprenant un examen de la répartition des capacités de tous les éléments constituant la puissance nationale des États-Unis pour soutenir la mise en oeuvre de cette stratégie ;
(5) toute autre information nécessaire susceptible de contribuer à l’information du Congrès sur les questions liées à la stratégie de sécurité nationale des États-Unis. »
Le rapport est présenté dans deux versions, l’une publique, l’autre classifiée et restreinte.
8. Cette obligation a été introduite par le « Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986 » (section 603) qui est, à ce jour, l’un des principaux actes législatifs concernant l’organisation de la sécurité et de la défense nationales des États-Unis. De Ronald Reagan à George W. Bush, treize rapports ont été transmis, qui présentaient les priorités de chaque présidence en matière de sécurité et de défense nationales. Le rapport, qui est présenté en même temps que le projet de budget pour l’année suivante, sert aussi de base pour la préparation de la « Quadriennal Defense Review » [2] (QDR) et joue un rôle indicateur en matière d’orientations budgétaires pour la défense.
9. A la suite des événements du 11 septembre 2001 et dans le contexte de la préparation de la guerre contre l’Irak, la SSN a suscité un intérêt accru à l’intérieur et à l’extérieur des États-Unis, d’autant qu’elle a été présentée avec plus d’un an de retard et un an après la QDR, soit en septembre 2002. Il n’y a pas de rupture radicale avec les rapports précédents, mais la SSN est très influencée par les conséquences de l’après-11 septembre et par l’attention portée à l’identification, la prévention et l’élimination de tout ce qui est jugé menaçant pour la sécurité nationale, intérieure et extérieure, des États-Unis et de leurs alliés. Sous cet angle, la SSN est novatrice et audacieuse, agressive et unilatérale, notamment en ce qui concerne la lutte contre les armes de destruction massive et de terreur et leur prolifération. Il ne fait plus de doute qu’à la stratégie « pour un nouveau siècle » de décembre 1999 a succédé la stratégie pour un siècle américain.
1. Alliés, amis et partenaires
10. Le préambule de la SSN met en avant la défense, la préservation et l’extension au monde de la liberté (politique et économique) et de la paix et définit la place des États-Unis parmi les autres nations de la manière suivante :
« Aujourd’hui, l’humanité tient entre ses mains l’occasion d’assurer le triomphe de la liberté sur ses ennemis. Les États-Unis sont fiers de la responsabilité qui leur incombe de conduire cette importante mission. »
Pour mener à bien cette mission, et pour démontrer la volonté d’engagement international de l’administration Bush, les États-Unis, selon la SSN, s’appuient d’abord sur leurs propres ressources (politiques, militaires et économiques/technologiques), puis sur le réseaux d’alliances et d’accords multilatéraux et bilatéraux qui les lient à un grand nombre de pays. La vision du monde qui est donnée par la SSN peut schématiquement être représentée par des cercles concentriques au centre desquels se trouvent les valeurs et les intérêts américains, puis vers l’extérieur, ceux des amis, alliés et partenaires, les organisations internationales et le reste du monde et en dehors de cette structure, les États et les organisations qui sont menaçants pour le « centre ». La divergence d’intérêts et de priorités est acceptée à l’intérieur de ce système, tant qu’elle ne remet pas en question le rôle de direction (leadership) des États-Unis.
(a) Le leadership sans partage
11. Sur les neuf chapitres de la SSN, quatre concernent directement la coopération internationale : le rôle des alliances, la coopération bilatérale et multilatérale pour résoudre les conflits régionaux, la protection des alliés et des amis et la coopération avec les partenaires étatiques et les organisations internationales. Tout au long du texte, il y a de multiples références à la volonté des États-Unis d’agir de concert avec les autres nations et les organisations de coopération internationales, que ce soit pour combattre le terrorisme et la menace de prolifération des armes de destruction massive et de terreur ou pour faire face aux défis en matière économique, de développement, d’environnement et de santé mondiaux dont les conséquences déstabilisatrices sont importantes pour la paix et la sécurité mondiales. La volonté d’engagement international occupe ainsi une place importante dans la SSN où on peut lire que « Nos objectifs sur la voie qui mènera au progrès sont clairs : liberté politique et économique, relations pacifiques avec les autres États et respect de la dignité humaine. Mais cette voie n’est pas réservée à la seule Amérique. Elle est ouverte à toutes les nations. »
12. Ceci étant, une exception significative a été introduite dans le texte, qui prend une forme plus préoccupante pour des pays tiers, surtout quand il s’agit de l’usage de moyens militaires pour combattre le terrorisme et la menace de prolifération des armes de destruction massive et de terreur. Dans la partie III, consacrée précisément au rôle des alliances pour combattre les menaces actuelles, il est précisé que :
« Bien que les États-Unis soient prêts à déployer tous leurs efforts pour obtenir le soutien de la communauté internationale, nous n’hésiterons pas à agir seuls, si nécessaire, pour exercer notre droit à l’autodéfense en agissant à titre préventif contre ces terroristes, afin de les empêcher de nuire à notre peuple et à notre pays. »
13. Ce droit du recours à la force de manière unilatérale et préventive est aujourd’hui, et pour les années à venir, une source d’inquiétude, non seulement pour les « ennemis » des États-Unis mais aussi pour une partie des alliés, amis et partenaires. La confusion introduite dans la SSN entre action « préemptive » et action préventive conduit à banaliser l’usage de la force armée dans les conflits d’intérêts entre États et pour résoudre les problèmes de sécurité internationale. La « préemption », c’est-à-dire l’autodéfense anticipée pour prévenir une agression imminente et identifiée, est un concept justifiable du point de vue du droit international - la guerre actuelle contre le terrorisme contient des éléments évidents de « préemption » (démantèlement des réseaux et neutralisation de cellules terroristes avant qu’elles puissent agir, par exemple). Mais l’action préventive est un acte politique et militaire qui représente un potentiel de déstabilisation important pour l’ordre international actuel.
14. En l’absence d’un consensus international sur la définition d’Etat terroriste et de critères objectifs d’appréciation de la menace constituée par un pays ainsi désigné, cela revient à reconnaître aux États-Unis un droit presque suprême en matière de paix et de guerre, situé au-dessus du système international actuel construit sur les principes de la Charte des Nations unies, qui confie un tel rôle au Conseil de sécurité. C’est aujourd’hui la source de divergences importantes entre les États-Unis et certains États européens à propos de la guerre contre l’Irak. Le précédent de l’intervention de l’OTAN contre la Serbie et le Monténégro, légitimée a posteriori par la Résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies sur le Kosovo, n’est pas applicable à l’Irak, tant les situations sont différentes.
15. Dans le premier cas, l’argument invoqué était le besoin de répondre rapidement à une situation de crise humanitaire grave, qui avait des conséquences déstabilisatrices pour les pays voisins. Mais il n’était pas question de provoquer directement un changement de régime, d’occuper militairement le territoire (à l’exception de la province du Kosovo, peuplée en majorité par la population d’origine albanaise) ni de prendre le contrôle des ressources économiques de la République fédérale de Yougoslavie (Serbie et Monténégro). Dans le second, nous avons la certitude que l’Irak est gouverné par un dictateur et qu’un large éventail d’actions et d’intentions passées et présentes démontre sa volonté de développer des capacités militaires, y compris dans le domaine des armes de destruction massive et de terreur, mais rien en l’état actuel ne prouve que ce pays fait partie d’une conspiration terroriste ou qu’il représente pour les États-Unis, à court ou à moyen terme, une menace réelle qui justifierait une intervention armée, l’occupation et la mise sous tutelle de cet Etat souverain.
16. Mais il est tout aussi évident, selon l’approche de l’administration Bush, que le leadership américain doit s’exercer sans partage, en coopération avec d’autres pays et organisations internationales quand cela s’avère nécessaire et utile, mais non dans le cadre d’une association de partenaires égaux. La SSN est claire à ce propos en soulignant que :
« Nous respecterons, dans l’exercice de notre leadership, les valeurs, jugement et intérêts de nos amis et partenaires. Mais nous serons prêts à agir seuls lorsque nos intérêts et nos responsabilités propres le nécessiteront. »
Etant donné que les intérêts et les responsabilités des États-Unis sont globaux et au service de la liberté et de la paix, comme l’a dit le Président Bush dans un discours prononcé à l’Académie militaire de West Point en juin 2002, toute intervention militaire, politique et économique ne peut être que bénéfique pour les intérêts de tous les pays et peuples. L’opposition à ce leadership « éclairé », venant d’alliés, amis et partenaires apparaît ainsi comme un anachronisme, une fois déclarée la résolution américaine d’agir.
17. Dans ce cas, la SSN précise que :
« Si nous sommes en désaccord sur certains points précis, nous expliquerons avec franchise les motifs de nos préoccupations et nous nous efforcerons de trouver d’autres solutions viables. Nous ne tolérerons pas que de tels désaccords éclipsent notre détermination à garantir, conjointement avec nos alliés et amis, le partage de nos intérêts et valeurs essentiels. »
Etant donné la disproportion de moyens de puissance, surtout dans le domaine militaire, entre les États-Unis et les États « alliés », la capacité d’influence de ceux-ci sur le processus de prise de décision de l’administration américaine se trouve limitée à peu d’options : le suivisme, l’attentisme et, parfois, l’opposition qui irrite mais qui est minimisée par les médias ou par des déclarations publiques visant à isoler les « fautifs », comme par exemple les propos du Secrétaire à la défense, Donald Rumsfeld, sur la France et l’Allemagne - deux des principaux États européens opposés à une action militaire unilatérale contre l’Irak - considérés comme des « problèmes » et représentant la « vieille Europe ».
(b) Le partage des rôles
18. La puissance militaire, politique et économique des États-Unis est grande, mais elle n’est pas illimitée. La SSN, tout en déclarant que « les États-Unis jouissent d’une force militaire sans égale et d’une très grande influence économique et politique », reconnaît aussi explicitement qu’« aucune nation n’est en mesure de construire seule un monde meilleur et plus sûr. Les alliances et les organisations multilatérales sont là pour accroître la force des pays épris de liberté ». Si le leadership « naturel » des États-Unis est sans partage, la résolution des problèmes suppose un travail en commun avec d’autres centres de pouvoir internationaux, étatiques et institutionnels. Les nations développées doivent être unies dans la lutte contre le terrorisme sous toutes ses formes et suivre de préférence les orientations données par les États-Unis dans ce domaine et contre la menace de prolifération des armes de destruction massive et de terreur. Quant aux pays en développement, qui ont besoin d’assistance, ils doivent d’abord « gouverner avec sagesse, pour que cette aide soit dépensée à bon escient. Pour que la liberté s’épanouisse, chacun à son niveau doit prendre ses responsabilités ».
19. La répartition des rôles permet aux États-Unis de concentrer leurs ressources là où l’administration le juge prioritaire et d’avoir plus de flexibilité dans leurs choix. Dans le cas des conflits dans les Balkans, les opérations de guerre aérienne ont été menées en majorité par des forces américaines et les manoeuvres terrestres assurées par des troupes européennes. L’envoi en grand nombre de soldats en Bosnie a été postérieur aux Accords de Dayton ; il a servi à démontrer le sérieux de l’engagement américain face aux factions bosniaques et à motiver les alliés européens de l’OTAN et d’autres nations participant à la Force de mise en oeuvre (IFOR). Depuis, la présence américaine n’a cessée d’être réduite, y compris au Kosovo et elle est, par exemple, pratiquement inexistante dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM).
20. Si la SSN donne un rôle important aux alliances et coalitions, notamment à l’Alliance atlantique qui fait l’objet d’un long développement dans sa partie VIII (« Favoriser des démarches de coopération avec les autres grands centres de puissance mondiale »), la place des Nations unies dans le domaine de la paix et de la sécurité mondiales est pratiquement inexistante et l’action de l’organisation n’est mentionnée directement qu’à propos du développement économique et de la lutte contre l’épidémie de sida. Partant du principe que « nos raisons d’agir seront claires, l’emploi de la force sera mesuré, et notre cause sera juste », les États-Unis se placent déjà au-dessus du système international existant et l’administration préfère nettement les coalitions de volontaires et les relations bilatérales dans la recherche de solutions pour contrer les menaces actuelles.
21. Les États-Unis définissent les objectifs et appellent les autres États et organisations à les suivre, pour les aider à réussir la mission dont ils se sont investis. Cette aide peut être politique, économique, militaire, mais elle reste conforme aux intérêts américains. Dans la période de l’après-11 septembre, par exemple, les Nations unies ont voté une résolution qui a couvert légalement l’intervention militaire en Afghanistan, l’OTAN a « activé » son article 5 d’assistance collective et a envoyé ses avions de surveillance aérienne AWACS patrouiller dans le ciel des États-Unis et le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et d’autres États, jusqu’à l’Australie, ont participé aux opérations militaires en Afghanistan et dans la région de la Corne de l’Afrique. Mais pour l’essentiel, la planification et la conduite des opérations en Afghanistan sont restées entièrement sous contrôle américain, contrairement à ce qui s’était fait lors de l’intervention au Kosovo, où d’autres États européens ont participé directement au processus de prise de décision entre les membres de l’OTAN.
22. L’Afghanistan et l’Irak sont la démonstration de la volonté de l’administration Bush de décider seule de l’opportunité d’une action militaire et du choix des moyens. Après la « victoire », la « pacification » et la reconstruction incombent à la « communauté internationale », à l’ONU et ses missions de maintien de la paix ou d’assistance civile et économique, à l’OTAN avec la gestion au quotidien des forces militaires alliées présentes en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo, dans l’ARYM et en Afghanistan (assistance au commandement de la FIAS), ainsi qu’à l’Union européenne qui veut s’engager militairement, en complément de ses responsabilités politiques et économiques, en Europe du sud-est. Ce partage des tâches permet aux États-Unis de faire l’économie de ressources humaines (militaires et civiles) et économiques qui seraient nécessaires pour qu’ils puissent assurer par eux-mêmes la stabilité régionale ou nationale en sortie de crise. Ce même schéma est mis en avant pour l’Irak mais avec une différence importante : l’action des autres acteurs internationaux sera subordonnée à l’autorité américaine.
23. Tout ceci contribue à renforcer la puissance américaine dès lors qu’elle met en avant l’argument militaire pour « résoudre » une crise. L’usage de la force permet de créer les conditions propices à un règlement, selon les exemples de la Bosnie-Herzégovine et du Kosovo. En mettant un terme à des activités terroristes ou en mettant à bas un régime qui cherche à se doter d’armes de destruction massive et de terreur dans un but offensif, l’intervention militaire apparaît comme la moins chère des options et la plus profitable en termes de prestige et d’avantage politique, à l’intérieur comme à l’extérieur du pays. Ce qui suivra en ce qui concerne la reconstruction, la stabilisation et le développement, que ce soit en Bosnie-Herzégovine ou au Kosovo, en Afghanistan ou en Irak, est une affaire commune et en cas d’échec, la responsabilité incombera aux « gestionnaires » du moment. Comme il s’agit de processus qui s’inscrivent dans la durée et où les participants sont nombreux, les conséquences politiques et en termes d’image auprès des opinions publiques sont plus faciles à gérer.
24. Le partage des rôles a aussi lieu dans le cadre précis d’opérations militaires, auxquelles les alliés, amis et partenaires des États-Unis peuvent participer, chacun avec ses capacités et spécificités mais où seuls les Américains disposent des instruments permettant une vue d’ensemble. Quand des forces britanniques sont engagées aux côtés des États-Unis en Afghanistan ou en Irak, elles bénéficient de la part des Américains des renseignements nécessaires à l’accomplissement de leur mission, mais cela ne donne pas le droit aux autorités politiques et militaires du Royaume-Uni d’accéder à toutes les informations disponibles. A l’inverse, ne serait-ce que pour éviter des problèmes de coordination et des accidents de type « feu ami », les Britanniques devront fournir en permanence aux planificateurs américains la presque totalité des renseignements sur leurs forces ou acquis par ces dernières. C’est une des raisons pour lesquelles certains États européens cherchent, non sans peine, à se doter de moyens de renseignement tactique et stratégique, terrestre, aérien et spatial, pour accéder à une plus grande autonomie de décision politique et militaire.
2. Les menaces : terrorisme et États « voyous »
25. La SSN identifie deux menaces majeures, immédiates, pour la sécurité et les intérêts des États-Unis, le terrorisme sous toutes ses formes (notamment lié aux mouvements islamiques) et les États « voyous », dont la dénomination fait un retour après la parenthèse des « États préoccupants » de la fin de l’administration Clinton. Une autre menace, à terme, est celle représentée par d’autres « grands pouvoirs » qui pourraient un jour défier la puissance (et la supériorité) américaines. Mais, en ce moment, la priorité c’est « de défendre la paix en luttant contre les terroristes et les tyrans » ou, d’une manière plus générale, le combat contre le « mal ». Il ne s’agit pas d’un simple discours à l’usage de l’opinion publique interne, c’est l’un des fondements politiques de l’action de l’administration Bush pour défendre la sécurité et les intérêts des États-Unis.
26. L’administration Bush est marquée par une vraie conviction et une croyance presque sans faille dans le besoin et la justesse de son action - militaire, politique et économique. La référence à la lutte entre le « bien et mal », que les dirigeants européens ont tendance à relativiser fait, aujourd’hui, partie intégrante de la stratégie de sécurité nationale des États-Unis. Comme l’a dit le Président Bush, dans un discours prononcé à l’Académie militaire de West Point, le 1er juin 2002 :
« D’aucuns s’inquiètent qu’il soit malséant sur le plan diplomatique, ou impoli, de parler le langage du bien et du mal. Je ne suis pas d’accord. Différentes circonstances requièrent différentes méthodes, mais pas des moralités différentes. »
Ne pas prendre en compte ou au sérieux la dimension idéologique, voire religieuse qui caractérise l’administration actuelle et qui est soutenue intellectuellement par des cercles conservateurs influents serait une erreur et pourrait devenir une source supplémentaire de mésentente et de divergence entre les États-Unis et certains États et responsables politiques européens (et d’autres continents).
(a) L’ennemi global : la lutte contre le terrorisme international
27. C’est la menace première depuis le 11 septembre. Jusqu’à cette date, l’administration Bush n’avait pas d’agenda très précis sur les questions internationales. Certes, des initiatives avaient marqué les débuts de l’administration, notamment sur les sujets classiques tels que les négociations sur le contrôle des armements, les perspectives de développement d’un système complexe et sophistiqué de défense antimissile (à portée stratégique) ou, plus controversés comme l’hostilité envers le Protocole de Kyoto sur les émissions de polluants dans l’atmosphère, la Cour pénale internationale ou le Traité d’interdiction des essais nucléaires. Les États voyous étaient clairement identifiés - la trinité Irak-Iran-Corée du Nord - mais la politique envers eux n’était pas encore précisée. Les attentats du 11 septembre ont agi comme un catalyseur important permettant à l’administration de trouver une mission à la hauteur de ses ambitions de départ - la lutte contre le terrorisme international, qui est aussi une lutte pour la domination globale du « bien » sur le « mal ».
28. La guerre contre le terrorisme international est une vraie guerre, mettant en avant des moyens militaires classiques modernes, dont l’objectif est d’éliminer la menace mais aussi d’occuper le terrain, au sens physique, pour éviter le développement de « sanctuaires ». Le mécontentement politique, la pauvreté et le sous-développement sont reconnus comme des causes pouvant conduire à la violence, mais celle-ci est rejetée sans équivoque. Il en va de même pour les interventions extérieures des États-Unis contre d’autres États, du soutien à Israël ou à des régimes autoritaires et corrompus qui peuvent en retour provoquer des réactions violentes contre les États-Unis et leurs alliés. Quelle qu’en soit la cause, la violence n’est plus une option acceptable dès qu’elle est dirigée contre les intérêts américains. La communauté internationale (y compris les États-Unis) doit se mobiliser pour porter remède à ces situations ; en ce qui concerne les conséquences (la violence), c’est aux États-Unis et à leurs alliés, de préférence dans le cadre de coalitions ad hoc et à géographie variable, qu’incombe la tâche d’y mettre un terme.
29. A la menace globale correspond une action globale, déclarée ou non, comportant si nécessaire le déploiement d’éléments militaires dans d’autres pays qui ne peuvent pas assurer eux-mêmes le combat contre le terrorisme ou dont les moyens sont insuffisants. C’est ainsi que des forces américaines sont présentes en Afghanistan, dans certains États d’Asie centrale, au Pakistan, dans la Corne de l’Afrique (Djibouti, forces spéciales ou agences de sécurité au Yémen), aux Philippines et, plus discrètement, en Colombie. Cette présence n’est pas importante en nombre, mais c’est dans le type de forces (forces spéciales) et les missions (renseignement, infiltration, identification et élimination) qui leur sont confiées que réside l’avantage avec, si nécessaire et en cas d’escalade, la possibilité d’augmenter le nombre et la qualité des militaires et des moyens engagés.
30. Dans cette guerre, il n’y a pas de « neutres » selon la phrase déjà célèbre du Président Bush, prononcée dans un discours le 20 septembre 2001 : « Chaque pays, dans chaque région, doit maintenant prendre une décision. Ou bien vous êtes avec nous ou bien vous êtes avec les terroristes ». La SSN reprend cette mise en garde en précisant que « les États-Unis ne feront aucune concession aux revendications des terroristes et ne passeront aucun accord avec eux. Nous ne faisons aucune distinction entre les terroristes et ceux qui, en connaissance de cause, les accueillent ou les aident ». La difficulté pour les Européens de suivre ce raisonnement tient au fait qu’il n’existe pas de définition internationalement acceptée du concept de « terrorisme », mais cela ne semble pas poser de problèmes particuliers pour l’administration Bush. La SSN définit ainsi le terrorisme :
« L’ennemi, c’est le terrorisme - c’est-à-dire une violence préméditée à visée politique, perpétrée contre des innocents. Dans un certain nombre de régions, des différends légitimes empêchent l’établissement d’une paix durable. Ces différends méritent d’être traités sur le plan politique et doivent l’être. Mais aucune ne justifie la terreur. »
31. Dans ces conditions, il est évident également que la lutte contre le terrorisme est une tâche de longue haleine où tous les moyens sont mis en oeuvre, sur les plans interne (création d’un commandement de sécurité spécifique, renforcement des moyens de surveillance et de contrôle des frontières, législations spéciales, surveillance accrue des communications de toutes sortes et des flux financiers, par exemple) et externe (intervention militaire directe, assistance militaire et policière, coopération en matière de renseignement, pressions politiques et économiques). La SSN précise que :
« La lutte engagée contre le terrorisme mondial est différente de toutes les autres guerres de notre histoire. Elle sera conduite sur plusieurs fronts, contre un ennemi particulièrement insaisissable et sur une très longue durée. Le progrès viendra d’une accumulation continue de petites victoires - dont certaines seront visibles et d’autres non. »
La stratégie de l’administration pour combattre le terrorisme est exposée de façon détaillée dans la SSN [3], y compris dans le domaine du « combat d’idées » à mener en direction des pays musulmans du Proche et Moyen-Orient.
32. Toute cette démarche a un seul objectif : « semer le trouble dans les organisations terroristes » qui menacent les États-Unis, où qu’elles se trouvent, « afin de les anéantir ». La protection contre cette menace conditionne aujourd’hui la politique intérieure, étrangère et de défense des États-Unis de façon comparable à la période de la guerre froide. Que ce soit dans les cercles intellectuels, dans l’administration ou dans l’opinion publique, la vision est la même, la seule différence d’appréciation étant le choix des moyens et l’opportunité d’engager telle ou telle action. Dans le domaine de la politique étrangère, cela oblige les autres États du monde à redéfinir aussi leurs politiques en matière de terrorisme et de sécurité intérieure pour éviter de subir les critiques émises par les médias, par les diplomates quand il s’agit des alliés, amis et partenaires ou par le Secrétaire à la défense en personne, Donald Rumsfeld (pour tous ceux qui sont perçus comme « hostiles »), avec les conséquences négatives que cela peut entraîner.
33. Une des conséquences immédiates de la dimension globale de la lutte contre le terrorisme est que, dans certains cas, cette menace qui n’est pas « constituée par un seul régime politique, ou une personne, une religion ou une idéologie » se transforme en menace étatique, clairement définie et identifiée. La SSN déclare : « Et l’Amérique demandera des comptes aux nations qui sont compromises dans cette entreprise, y compris celles qui hébergent des terroristes - parce que les alliés du terrorisme sont les ennemis de la civilisation » et : « Nous ne faisons aucune distinction entre les terroristes et ceux qui, en connaissance de cause, les accueillent ou les aident ». L’exemple de l’Afghanistan est présenté pour illustrer cette approche, mais la SSN va au-delà en créant un lien entre le terrorisme et la menace constituée par les armes de destruction massive et de terreur et leur prolifération. En indiquant que « Dans l’immédiat, nous concentrerons nos efforts sur les organisations terroristes mondiales et sur tout terroriste ou pays commanditaire du terrorisme qui chercherait à se procurer ou à utiliser des armes de destruction massive ou les produits nécessaires à leur confection », la SSN ouvre la voie au règlement, par la force, du problème posé par les États « voyous » qui, par nature, sont dans le camp du terrorisme.
(b) États « voyous », guerre préventive et seuil nucléaire
34. La SSN apporte, à ce jour, la définition la plus complète présentée par une administration du concept d’Etat « voyou ». Ces États sont caractérisés par les éléments suivants :
– « ils maltraitent leur propre population et dilapident les ressources nationales pour le plus grand profit de leurs dirigeants ;
– ils ne manifestent aucun respect à l’égard des lois internationales, menacent leurs voisins et violent avec cynisme les traités qu’ils ont signés ;
– ils sont déterminés à acquérir des armes de destruction massive, de même que d’autres technologies militaires de pointe, et à s’en servir pour intimider leurs voisins ou pour réaliser par la force leurs visées politiques d’agression ;
– ils commanditent le terrorisme à travers le monde ;
– ils font bon marché des valeurs humaines fondamentales, haïssent les États-Unis et toutes les causes que ces derniers défendent. »
35. Trois États sont ainsi directement visés, l’Irak, l’Iran et la Corée du Nord. Les Européens n’ayant pas souscrit à une telle définition, cela ne va pas sans poser des problèmes sur le plan des relations transatlantiques. Car la notion d’Etat « voyou » présentée par la SSN est très générale et peut être appliquée à un grand nombre de pays qui, pour une des raisons décrites, se verraient inclus dans cette catégorie. Comme les États-Unis ont adopté une approche agressive pour combattre le terrorisme et les États « voyous », il leur sera difficile de s’attaquer à un seul sans appliquer, plus tard et selon les circonstances, la même méthode aux autres. C’est ce raisonnement qui explique en partie l’empressement des gouvernants nord-coréens à se libérer des faibles contraintes internationales qui limitent leurs ambitions nucléaires dans le domaine militaire. L’objectif n’est pas tant de menacer directement les États-Unis que d’obtenir ainsi une garantie de non-agression et de survie du régime. Cette approche aura des conséquences imprévisibles dans un domaine très délicat des relations internationales : la lutte contre la prolifération et pour le désarmement nucléaires.
36. La réponse aux défis de la prolifération nucléaire sera dans les années à venir une autre source de mésentente entre Américains et Européens. La confusion entretenue dans la SSN entre « préemption » et action préventive a en effet des implications dans le domaine de l’utilisation des armes nucléaires (et du développement de programmes nucléaires). Dans la guerre préventive contre les États voyous, l’escalade des moyens est toujours possible. Un des gouvernements visés, en possession d’un arsenal même limité d’armes de destruction massive et de terreur, serait très vite amené à utiliser ces capacités contre des forces américaines positionnées à l’extérieur ou déjà à l’intérieur du territoire en cas d’attaque. L’administration et une partie du « lobby » du nucléaire militaire envisagent dans les années à venir de développer la recherche sur des armes nucléaires tactiques destinées à faire face à ce type de situation sans pour autant détruire tout le pays et éviter les conséquences, en termes politiques, de l’utilisation de ces armes pour les populations civiles. Le rapport sur la « Nuclear Posture Review » (NPR), de décembre 2001 [4] indique que « les armes nucléaires pourraient être utilisées contre des cibles pouvant résister à une attaque non nucléaire » (par exemple des abris profondément enfouis ou des installations d’armes biologiques) et que des recherches sont envisagées pour obtenir « des ogives qui réduisent les dommages collatéraux ». Comme les capacités réelles des États « voyous » sont le secret le mieux gardé, les risques d’utilisation d’une arme nucléaire contre un Etat non nucléaire ne sont pas négligeables, et celle-ci pourrait avoir des conséquences négatives importantes pour les efforts internationaux (encouragés aussi par les États-Unis) en matière de contrôle des armements et de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de terreur.
37. Après l’intervention armée contre l’Irak, il est évident que les autorités de l’Iran, du Pakistan et de l’Inde vont accélérer leurs programmes nucléaires, non plus dans la seule perspective régionale, mais comme une « assurance-vie » face aux États-Unis. D’autres États nucléaires plus anciens, tels que la Russie et la Chine qui, du point de vue « préventif », sont des menaces pour les États-Unis (selon le rapport sur la NPR), seront probablement moins coopératifs à l’avenir sur les questions de désarmement et de contrôle de la non-prolifération nucléaire lorsqu’il s’agira de leurs arsenaux. L’absence des États-Unis du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (CTBT) contribue aussi à compliquer la poursuite de la lutte contre la prolifération nucléaire et la réalisation de ses objectifs.
38. Le dilemme créé par la SSN dans ce domaine est le résultat de l’affirmation explicite par l’administration américaine du droit des États-Unis d’agir avant même que la menace se matérialise. Si on suit la logique de la SSN jusqu’au bout, il n’est pas nécessaire qu’un Etat se dote d’armes de destruction massive, il suffira que les autorités de ce pays l’envisagent ou expriment leur intention d’accéder à ces capacités. La SSN déclare :
« Nous devons être prêts à arrêter ces États voyous et leur clientèle terroriste avant qu’ils ne soient capables de brandir ou d’utiliser des armes de destruction de masse contre les États-Unis et leurs alliés et amis. (…)
Compte tenu des intentions des États voyous et des terroristes, les États-Unis ne peuvent se contenter de se tenir prêts à la riposte, comme c’était le cas dans le passé. Nous ne pouvons laisser l’ennemi frapper le premier. (…)
Nous devons adapter le concept de menace imminente aux capacités et aux objectifs de nos adversaires d’aujourd’hui. (…)
Plus grave est la menace, plus grand est le risque de l’inaction - et plus il est important de prendre des mesures préventives pour assurer notre défense, même si des doutes subsistent sur le moment et l’endroit de l’attaque ennemie. Pour empêcher ou prévenir que de tels actes ne soient perpétrés, les États-Unis se réservent la possibilité, le cas échéant, d’agir par anticipation. »
39. Cette dernière phrase est lourde de conséquences pour la stabilité et la sécurité internationales dans les prochaines années. Alors que la « préemption » répond à une situation de crise vérifiable et prévisible - c’était le cas lors de la guerre froide où l’on aurait pu constater les préparatifs d’une attaque massive - l’action préventive, qui ne semble tenir compte ni du moment, ni du lieu, ouvre la porte à toutes les interprétations et spéculations. Et ce d’autant plus que la SSN semble ne retenir dans ce cas qu’une option, le recours à la force militaire. Pour parer aux critiques portant sur le caractère déstabilisateur de cette approche dans les relations entre États, le choix des États-Unis de recourir à une action préventive n’est néanmoins pas reconnu à d’autres États qui feraient leurs les critères de la SSN.
40. Outre la nécessité de préserver leur leadership, il s’agit aussi pour les États-Unis d’éviter que le système international s’effondre dans une série continue de conflits inter-étatiques (par exemple Israël-Iran, Inde-Pakistan, Chine-Inde, Japon-Corée du Nord et beaucoup d’autres scénarios possibles). Ceci ne s’applique qu’aux États dont les actions menacent les États-Unis et c’est dans ce sens que la SSN précise que « les États-Unis n’auront pas systématiquement recours à la force pour prévenir l’émergence de menaces, de même que les autres pays ne devront pas agir à titre préventif en prenant une agression pour prétexte ». Et à l’attention de ceux qui voudraient contester cette primauté en matière de prévention, la SSN indique : « Nous agirons toujours dans le but d’éradiquer une menace précise visant les États-Unis ou nos alliés et amis. Nos raisons d’agir seront claires, l’usage de la force mesuré et la cause juste ». En intervenant en Irak, l’administration applique de fait ces principes et crée un précédent qui pourrait être invoqué pour d’autres pays jugés menaçants.
41. L’autre conséquence de ce raisonnement, qui fait des États-Unis simultanément un législateur, un juge et policier sur le plan international, c’est que le système d’équilibres basé sur la Charte des Nations unies et sur la primauté du Conseil de sécurité pour la paix et la sécurité mondiales est envisagé comme un soutien et un complément à l’action des États-Unis. Si cet objectif n’est pas atteint, et ceci s’applique aussi aux alliances traditionnelles, les États-Unis veilleront à leurs priorités et intérêts du moment, seuls ou de préférence dans une coalition ad hoc. Et en application des postulats « Ou vous êtes avec nous, ou vous êtes contre nous » et de la « juste cause », les alliés et amis n’auront pas d’autre choix que de suivre le « leadership » américain puisque l’action est menée au bénéfice de tous et en leur nom. La critique est tolérée au-delà, mais dans le « cercle des proches » elle est considérée comme une hérésie, comme le démontrent les réactions de certains membres de l’administration et d’une partie de la presse et autres médias américains (relayés par certains gouvernements et médias européens) envers les déclarations françaises et allemandes dans le cas de l’Irak.
42. En élargissant la lutte contre le terrorisme, objectif plus au moins partagé de manière consensuelle par les États-Unis, leurs alliés, amis et partenaires, aux États « voyous », l’administration Bush a voulu se doter des moyens politiques de faire face à ces deux menaces. Cette analyse n’est pourtant pas partagée hors de Washington, et lorsque les gouvernements n’osent pas manifester leur désapprobation ouvertement, les opinions publiques s’inquiètent, protestent et expriment ouvertement des doutes sur le bien-fondé des choix de l’administration américaine. Le cliché de l’Amérique des « cowboys » face à l’Europe des « pacifistes » est trop réducteur pour traduire le malaise transatlantique qui mine les gains obtenus conjointement sur le front de la lutte contre le terrorisme. Les divergences sur le dossier irakien ne sont qu’un symptôme parmi d’autres du clivage qui s’installe entre l’administration Bush, ses convictions, ses certitudes et sa vision du monde, et la communauté internationale et plus particulièrement entre Washington et certaines capitales européennes. La SSN a eu le mérite, dans un premier temps, de clarifier les choix et les orientations à venir des États-Unis en matière de sécurité et de défense. Les États européens sont libres de les suivre ou de trouver une voie qui leur soit propre. L’inertie n’est pas une option et conduirait à terme à la marginalisation.
III. Les États-Unis et l’Europe : les dilemmes de la relation transatlantique
43. L’arrivée de l’administration Bush a été accueillie avec un certain scepticisme par les Européens. Le côté conservateur et « religieux », la volonté ouverte de quitter le Traité ABM, de ne pas souscrire (et dans certains cas de s’opposer) au Protocole de Kyoto, au Traité d’interdiction des essais nucléaires et au Traité portant sur la Cour pénale internationale ont été, dans les six premiers mois de l’année 2001, des motifs d’appréhension et de divergence entre Américains et Européens. Mais les attentats du 11 septembre ont ramené tout ceci au second plan au nom d’une « union sacrée » transatlantique. L’Union européenne et l’OTAN ont exprimé leur soutien aux États-Unis pour faire face à la menace terroriste, les polices européennes ont été mobilisées pour la traque des réseaux de soutien d’Al Qaida, des textes ont été élaborés pour faciliter la coopération entre la police et la justice des pays européens.
44. Après un délai de réflexion de trois semaines, l’OTAN a déclaré que les attentats du 11 septembre étaient considérés comme une agression relevant de l’article 5 du Traité de Washington et a mis à la disposition des États-Unis ses avions de surveillance aérienne AWACS pour libérer des appareils américains équivalents en vue des opérations militaires contre l’Afghanistan. Mais l’organisation n’a pas participé directement à ces opérations et les forces nationales engagées sur le terrain l’ont été sous la seule responsabilité et le contrôle des gouvernements. Du côté de l’UE, la faiblesse des structures politiques et militaires n’a pas permis d’organiser une quelconque action de coordination militaire. Alors que pendant la crise et la guerre du Golfe en 1991, les marines européennes ont plus ou moins coordonné leur action à travers l’Union de l’Europe occidentale pour les opération de surveillance de l’embargo des Nations unies contre l’Irak, la contribution européenne à l’opération américaine « Liberté immuable » s’est faite uniquement sur une base nationale et bilatérale (avec les États-Unis). C’est ce qui s’est passé aussi pour l’opération « Liberté en Irak », où la participation d’autres pays aux côtés des États-Unis se fait sur une base bilatérale.
45. Aujourd’hui, une fois passée l’émotion du 11 septembre 2001 et dans le contexte des divergences transatlantiques et internationales à propos de l’intervention armée contre l’Irak, la situation est beaucoup plus complexe. L’administration Bush, forte de l’encouragement donné initialement par les alliés européens à ses actions contre l’Afghanistan et le terrorisme international, est décidée à gagner, d’une manière qui se veut décisive, le combat contre le terrorisme international et les États « voyous » et, au-delà, à dissuader tout autre pays qui pourrait, à terme, constituer une menace pour les intérêts et la supériorité des États-Unis. Les objectifs généraux de ce combat pour la paix et la sécurité sont partagés par les alliés européens, avec néanmoins une nuance importante, qui ne porte pas sur le fond mais sur la forme, c’est-à-dire la place donnée à la force militaire dans ce processus. Etant donné le déséquilibre militaire entre les États-Unis et leurs alliés et amis européens, la capacité d’influence réelle de ces derniers sur le processus de prise de décision aux États-Unis est très limitée.
46. Pour faire valoir leurs positions et intérêts, les pays de l’UE cherchent à renforcer et à développer leurs capacités de défense, nationales et européennes, ceux de l’OTAN à préserver la relation transatlantique et, le plus souvent, tous utilisent les possibilités offertes par la coopération multilatérale sur un large éventail de sujets essentiels pour la paix et la sécurité mondiales (contrôle des armements, régimes d’inspection, aide au développement, promotion des droits de l’homme, traités et accords internationaux, Nations unies, par exemple). Cette manière d’agir, que le Commissaire pour les relations extérieures de l’UE, Chris Patten, nomme le « soft power », est cependant perçue par une partie de l’administration Bush comme un obstacle, plutôt que comme un complément, aux actions des États-Unis en matière de paix et de sécurité dans le monde, notamment en ce qui concerne les États « voyous ».
1. Les défis de la PESD
47. La politique étrangère et de sécurité commune est une ambition européenne qui devrait susciter un engagement ferme et convaincant des États européens qui se sentent concernés. La réussite de cette entreprise pourrait donner aux Européens (de la « vieille » et de la « nouvelle » Europe) les moyens de se hisser au rang de partenaires des États-Unis. Non pas en tant que compétiteurs, mais dans le cadre d’une relation plus solide et équilibrée, la seule capable, sans doute, d’apporter au monde les bénéfices de la liberté politique et économique auxquels la SSN fait référence. La PESD est le moyen, pour le moment, de donner plus de crédibilité aux initiatives européennes en matière de paix et de sécurité, d’éviter la dispersion des politiques nationales et la division entre Européens et d’aboutir à une véritable autonomie de décision politique et militaire, sur les plans européen et mondial. Le point de départ, l’objectif global basé sur les missions de Petersberg, est modeste, mais si les résultats sont positifs, ils pourront ouvrir la voie à la transformation de l’UE en une véritable organisation politique et militaire.
(a) Le rêve de l’autonomie
48. C’est un constat, la PESD avance trop lentement. L’objectif de disposer en 2003 d’une capacité de projection dans un délai de deux mois et de maintenir sur place une force d’au moins 60 000 soldats pour une durée d’un an (rotations comprises) n’est pas encore atteint, en dépit des efforts des États de l’UE depuis 2000. En liant la réalisation de l’objectif global à l’accès aux moyens de planification et de commandement de l’OTAN (sous forme d’états-majors) - cette décision étant destinée à convaincre certains alliés qu’il n’y aurait pas concurrence entre l’UE et l’Alliance atlantique dans le domaine militaire - les États européens se sont trouvé freinés dans leur élan lors des discussions entre les deux organisations. Car lors du transfert des fonctions militaires de l’UEO à l’UE, on n’a pas pris suffisamment en compte les intérêts, dans ce domaine, des pays de l’OTAN non membres de l’UE (Hongrie, Islande, Norvège, Turquie, Pologne et République tchèque) qui étaient associés aux activités militaires de l’UEO.
49. Ces négociations, qui n’ont abouti qu’à la fin 2002, ont retardé la mise en place de la première opération de l’UE dans les Balkans, c’est-à-dire le remplacement de la force de l’OTAN présente sur le territoire de l’ancienne République yougoslave de Macédoine [5]. Mais profitant de cette ouverture, les autorités politiques de l’UE chargées de la PESD ont proposé de prendre la relève de la Force de stabilisation de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine (SFOR), décision qui permettrait de démontrer le sérieux de ses intentions d’assumer des responsabilités pour le maintien de la sécurité et la stabilité en Europe du sud-est. Dans le contexte de la mobilisation des forces américaines et britanniques pour le « front irakien » (sans exclure la participation d’autres forces européennes), ceci faciliterait le transfert de ces troupes sans remettre en question la présence d’un dispositif militaire, crédible et adapté, en Bosnie-Herzégovine.
50. L’année 2003 s’avérera cruciale pour tester et, en cas de réussite, améliorer et développer la capacité de l’UE d’agir avec une certaine autonomie, dans le domaine politique et militaire, à l’échelle régionale. C’est d’ailleurs une perspective encouragée par la SSN où il est dit que « nous nous félicitons des efforts de nos alliés européens pour mettre en oeuvre une politique étrangère forte et une stratégie de défense commune au sein de l’Union européenne, et nous nous engageons à mener des consultations avec l’OTAN pour harmoniser ces dispositions et les siennes. Nous ne pouvons nous permettre de négliger cette occasion de mieux préparer la famille de nos alliés d’outre-Atlantique aux défis à venir ». En principe, étant donné que la majorité des pays de l’OTAN sont aussi membres de l’UE (y compris en tenant compte de l’élargissement de l’Union en 2004 et au-delà, en ce qui concerne la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie), la synergie entre les deux organisations devrait s’opérer sans grande difficulté.
51. La question majeure qui se posera dans les années à venir est celle de l’autonomie dont disposera l’UE en matière de sécurité et de défense par rapport à l’OTAN, donc par rapport aux États-Unis. L’objectif de l’autonomie, inscrit dans la déclaration du Conseil européen de Cologne, a été confirmé dans les déclarations successives mais ne figure pas dans le texte du Traité de Nice, entré en vigueur en 2002. A Cologne, les chefs d’Etat et de gouvernement des pays de l’UE ont déclaré que « l’Union doit disposer d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire afin de réagir aux crises internationales, sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN ». C’est à cette fin que l’Union s’est dotée de structures politiques et militaires de gestion des crises et qu’un Etat-major militaire a été mis sur pied.
52. Cependant, la volonté d’autonomie s’est trouvée bridée par deux facteurs : l’Etat-major militaire n’a pas de capacités de planification opérationnelle ; en outre, la question du recours à des moyens de l’OTAN (capacités de planification opérationnelle, moyens techniques et infrastructures) a eu pour effet que la discussion, qui aurait dû être seulement « technique », s’est transformée en débat politique avec l’inclusion de sujets sans rapport direct, qui ont fait traîner les négociations. Un deuxième élément à prendre en compte est l’incapacité des États européens à tirer les conséquences du 11 septembre et du lien qu’établissent les États-Unis entre menace terroriste et menace de prolifération des armes de destruction massive et de terreur. On peut ajouter aussi que l’irruption de la question irakienne dans les débats internes à l’OTAN sur l’assistance à fournir à la Turquie, dans l’éventualité d’une agression par l’Irak, a montré les limites de l’« autonomie » des Européens par rapport aux États-Unis. Ces discussions, qui ont révélé l’existence de réelles divergences politiques entre Européens sur les questions de sécurité et de défense et sur le rôle des alliances, auront des conséquences durables pour la PESD.
53. Ainsi, alors que, sous l’impulsion des États-Unis, l’OTAN est en train de se transformer en un outil d’intervention politique et militaire pour contrer les menaces de l’après-11 septembre 2001, la PESD reste confinée aux « missions de Petersberg » (missions humanitaires et d’évacuation, de maintien de la paix et de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix), définies au sein de l’UEO pour faire face aux conflits et crises de l’époque, notamment la protection de réfugiés ou l’intervention dans une guerre civile (maintien et rétablissement de la paix). D’où les commentaires critiques sur le rôle de l’UE en matière de paix et de sécurité, laissant entendre que seule l’OTAN a les vraies responsabilités (défense, guerre et paix), alors que l’Union s’occupe de la sécurisation, de la stabilisation et de la reconstruction. Une interprétation large des missions de Petersberg peut permettre d’inclure les nouvelles menaces, mais cela suppose l’unanimité au cas par cas et il est donc souhaitable de reformuler ces missions de manière explicite.
54. Le débat sur l’autonomie a aussi des conséquences directes pour les capacités militaires. Pour atteindre cet objectif, même très modeste comme c’est le cas actuellement, les autorités politiques et militaires de l’UE ont besoin des moyens adéquats pour agir en cas de crise, avec ou sans le soutien de l’OTAN. Le degré d’autonomie de l’Europe pourra ainsi être mesuré en fonction de sa capacité d’agir sans le recours à l’organisation atlantique. Cela suppose que les forces nationales et celles affectées aux missions de l’UE et de l’OTAN (dans la plupart des cas, ce sont les mêmes unités) aient l’état de préparation et les équipements qui leur permettraient d’intervenir dans un cadre ou dans l’autre pour faire face à tout type de crise. Paradoxalement, plus l’autonomie européenne sera grande, plus le « pilier » européen de l’Alliance se renforcera et deviendra crédible (et devra être associé aux prises de décision) face aux États-Unis. La réussite de cet effort de développement des capacités militaires des États européens est essentielle, non pas pour concurrencer les États-Unis, mais pour renforcer la capacité de négociation stratégique entre Européens (de l’UE et de l’OTAN sans distinction) et Américains. Néanmoins, cette initiative rencontrera la résistance de l’administration Bush qui conçoit le renforcement des capacités militaires européennes comme un complément mais non comme l’apport de partenaires égaux.
(b) Insuffisances européennes et supériorité américaine
55. L’écart de capacités et moyens militaires entre les États européens (OTAN, UE) et les États-Unis est une réalité évidente, qui contribue à accroître les tensions existantes dans le cadre de la coopération transatlantique en matière de sécurité et de défense. Mais ce qui est moins évident, c’est la raison pour laquelle, une fois le constat réalisé, les Européens n’arrivent pas à faire face à ce défi, même de façon modeste. Il ne s’agit pas de copier les États-Unis, qui ont des avantages technologiques mais aussi doctrinaux et conceptuels, en matière de capacités militaires, que n’ont pas la grande majorité des pays alliés et amis. En fait, le problème est le manque de volonté politique, nationale et commune, et l’incapacité d’envisager l’Europe de la défense au-delà des références aux « textes sacrés » que sont le Traité de l’Atlantique nord ou le Traité de Nice et ceux qui le suivront.
56. On peut débattre sans fin sur les budgets de la défense, les problèmes industriels, le manque de coopération entre les universités, les entreprises et la défense nationale (et européenne), la fragmentation et la dispersion des initiatives et des moyens dans le domaine des équipements, les bienfaits (et/ou les méfaits) de la coopération industrielle et technologique transatlantique, les insuffisances de l’informatisation appliquée aux opérations militaires, ou l’absence de réflexion sérieuse sur l’utilisation militaire de l’espace extra-atmosphérique. Mais si on analyse bien les capacités industrielles et technologiques réelles et potentielles des pays européens de l’OTAN et de l’UE en termes de recherche et développement, de nouvelles technologies de l’information et de la communication, par exemple, on comprend vite que le blocage est plus politique que technique.
57. Prenons le cas de l’aéronautique de défense, des missiles et de l’espace. Des efforts de restructuration et de rationalisation ont été faits dans les années 1990, qui ont assaini en partie le secteur et ouvert de nouvelles perspectives de développement et de production de matériels de pointe. Les résultats de cet effort se nomment EADS (Eurofighter, Airbus A400-M), Eurocopter (NH-90), Dassault (Rafale), SAAB-BAE (JAS Grippen), MBDA (Meteor), Euromissile, Astrium (satellites d’observation militaire Hélios 1 et Hélios 2). Dans le même temps, la coopération intergouvernementale s’est développée et intensifiée à travers le GAEO et l’OAEO, l’OCCAR, l’Accord-cadre sur la restructuration de l’industrie européenne de l’armement, l’Initiative sur les capacités de défense (OTAN), le Plan d’action européen sur les capacités (UE), la Nouvelle initiative sur les capacités - Engagement capacitaire (OTAN). Autant d’initiatives, de sigles et d’acronymes qui montrent l’existence d’un consensus sur les besoins, mais celui-ci n’est pas suffisant pour tirer pleinement profit des capacités industrielles, de recherche et développement et technologiques de défense européennes.
58. Il en résulte des programmes phare, dont l’importance stratégique est reconnue comme essentielle, mais qui s’enlisent en raison de querelles budgétaires et politiques nationales, sont sans cesse modifiés en cours d’études et de pré-production et dont les échéances s’allongent d’année en année, augmentant les risques industriels et financiers liés à ces projets. Et face à la dispersion et la fragmentation européenne se trouve la puissance industrielle et technologique des États-Unis, dans un rapport de forces commercial - en matière de défense - complètement déséquilibré. Les Européens rivalisent entre eux - phénomène normal dans une économie de marché qui se veut unique - et de plus, ils subissent la concurrence des États-Unis, ce qui n’est pas sans attrait pour beaucoup de pays qui limitent ainsi leurs investissements dans des projets européens au profit de l’achat direct ou de la coopération transatlantique qui leur semble plus avantageuse.
59. Déjà, un nombre croissant d’États européens cherchent à adhérer au programme américain Joint Strike Fighter (JSF), auquel s’intéressent aussi le Canada, l’Australie et Israël. Ces choix profiteront sans doute aux industries et aux armées nationales et sont l’affirmation par les décideurs politiques nationaux de leur engagement transatlantique. Les conséquences pour l’industrie européenne aéronautique de défense, pour l’autonomie de décision et le rééquilibrage des relations transatlantiques passent au second plan, derrière les priorités nationales à court terme. Il est vrai aussi que ces choix sont le résultat des échecs, des retards et de la difficulté d’assumer des engagements européens contraignants pour équiper les forces armées nationales à un coût et à un rythme acceptables. Depuis la guerre du Golfe de 1991, les états-majors européens attendent un avion de transport moderne et performant, des capacités de renseignement spatiales et électroniques de pointe, des navires de transport, des porte-avions modernes, des hélicoptères et des avions de combat sophistiqués ainsi que leurs munitions (bombes guidées, missiles de croisière et autres armes de pointe). Quant à la digitalisation du champ de bataille, l’interopérabilité des systèmes C4I [6], ou simplement la généralisation des équipements de détection et de visée nocturne, elles marquent le pas dans des projets nationaux ou en coopération limitée, faute de ressources appropriées.
60. Le potentiel industriel et technologique européen actuel n’est pas utilisé au mieux de ses capacités, dans un contexte de contraintes budgétaires auquel, faute de croissance économique soutenue à un niveau comparable à celui des États-Unis (le double de celui de l’UE), aucun Etat européen ne peut échapper. De ce fait, les augmentations des budgets de défense sont étalées sur de longues périodes, en attendant des jours meilleurs, alors qu’aux États-Unis, elles produisent des effets plus immédiats. Après le 11 septembre 2001, aucun des États européens membres de l’OTAN n’a saisi l’occasion de « l’invocation » de l’article 5 du Traité de l’Atlantique nord pour accroître considérablement ses moyens de défense nationaux, et par extension, les moyens européens « communs ». Les annonces faites par le Royaume-Uni et la France dans ce domaine s’inscrivent dans la durée et étaient d’ailleurs prévues auparavant, dans l’attente d’une amélioration de la conjoncture économique. On peut aussi noter que s’inspirer de l’exemple américain n’est pas une tâche facile pour les Européens, étant donné que, par exemple, le budget de la défense des États-Unis proposé pour 2004 (380 milliards de dollars) représente six fois celui de l’éducation (61 milliards de dollars) ou celui de la santé (66 milliards de dollars, sécurité sociale incluse).
61. Tout ceci contribue dans les faits à renforcer la supériorité des États-Unis sur les Européens et à diminuer l’influence des alliés auprès de l’administration. Le recours aux coalitions de volontaires, l’attitude de contournement de l’OTAN en ce qui concerne le terrorisme et les États « voyous » indiquent que les autorités politiques et militaires américaines voient dans les Européens des « troupes auxiliaires », à l’image des « auxilia » des légions romaines, moins bien équipées et intégrées mais nécessaires, pour des raisons essentiellement tactiques [7], à la réussite des campagnes militaires. Et à défaut d’une participation armée crédible, il reste le soutien politique qui permet à l’administration du Président Bush d’invoquer son ouverture à la coopération et sa préférence pour une approche multilatérale pour résoudre les problèmes de sécurité actuels. En l’absence de progrès considérables, qualitatifs et quantitatifs, en matière d’équipements et de capacités de défense européennes, la PESD ne pourra se transformer, non pas en alternative, ce qui n’est pas l’objectif de la majorité des Européens, mais en un partenariat accru, entre égaux, renforçant directement l’Alliance atlantique et évitant le glissement de celle-ci vers un rôle de forum de discussion transatlantique, sans réelle influence sur le processus de prise de décision aux États-Unis en matière de paix et de sécurité mondiales.
2. Les États-Unis et la réforme de l’OTAN
62. Dans le préambule de la SSN, l’Alliance est citée comme l’un des exemples de l’engagement multilatéral des États-Unis qui ne peuvent pas résoudre, à eux seuls, tous les problèmes du monde : « Les alliances et les organisations multilatérales sont là pour accroître la force des pays épris de liberté. Les États-Unis sont très attachés aux organisations durables que sont l’ONU, l’OMC, l’OEA ou l’OTAN, pour ne rien dire d’autres organismes reconnus de longue date. La coalition des bonnes volontés vient renforcer l’action de ces organisations ». Le rapport ne se limite pas à reconnaître le rôle de l’Alliance pour la sécurité globale, il propose aussi un schéma détaillé de ce que doit être l’OTAN du XXIe siècle et dont la mise en oeuvre a été approuvée lors du sommet de Prague de l’Alliance, en novembre 2002.
(a) La SSN, le sommet de Prague et la nouvelle Alliance
63. Dans la SSN, l’OTAN est présentée comme un partenaire des États-Unis parmi d’autres, alors que ce pays est membre de l’organisation, où il est de surcroît le plus influent. Aucune mention n’y est faite dans les chapitres III (« Renforcer les alliances pour vaincre le terrorisme international et s’efforcer de prévenir les attaques contre nous-mêmes et nos amis »), IV (« Collaborer avec d’autres pays pour désamorcer les conflits régionaux ») et V (« Empêcher nos ennemis de nous menacer, ainsi que nos alliés et amis, avec des armes de destruction massive »). Ce n’est que dans le chapitre VIII, « Planifier la coopération avec les autres grandes puissances mondiales », que l’Alliance est évoquée de manière précise en tant que « pivot de la sécurité transatlantique et au sein de l’Europe », aux côtés de l’UE, décrite quant à elle comme « notre partenaire pour le développement du commerce mondial ». Cette relativisation du rôle de l’OTAN était déjà apparue à la suite de la guerre du Kosovo et des séquelles laissées par la « guerre en comité », qui, selon l’opinion de certains responsables militaires et d’une partie des parlementaires américains (notamment les républicains conservateurs) avait empêché une victoire aérienne rapide sur la RFY.
64. Prenant acte de la décision du Conseil de l’Atlantique nord d’invoquer l’article 5 du Traité de Washington à la suite des attentats du 11 septembre, la SSN considère que, tout en gardant comme mission principale la défense collective, « l’OTAN doit envisager de nouvelles structures, de façon à remplir cette mission dans des circonstances nouvelles ». Pour cela, l’Organisation doit se doter « des moyens de projeter, dans un délai réduit, des forces très mobiles spécialement entraînées, pour répondre à une menace contre un membre quelconque de l’Alliance ». Le rôle de l’OTAN s’inscrit ainsi dans la stratégie de sécurité et de réponse aux menaces mise en place aux États-Unis après le 11 septembre. L’Alliance est intégrée dans cette stratégie, non pas comme un acteur autonome à part entière, mais comme un complément à l’action américaine. C’est une force et un réservoir de forces pour des opérations en coalition, comme l’explicite la SSN en indiquant que « l’Alliance doit être en mesure d’agir partout où ses intérêts sont menacés, en créant des coalitions sous mandat de l’OTAN ou en se ralliant à des coalitions existantes ».
65. Pour remplir ses obligations, l’Alliance est appelée à se réformer selon les propositions suivantes :
« L’OTAN doit :
– étendre le statut de membre et admettre en son sein les pays démocratiques soucieux et à même de partager le fardeau de la défense et de la promotion des intérêts communs ;
– veiller à ce que les forces armées de ses membres puissent apporter une contribution appropriée aux combats menés en coalition ;
– développer des procédures de planification afin que ces contributions puissent devenir des forces de combat multinationales efficaces ;
– tirer profit, au niveau des dépenses de défense, des créneaux technologiques et des économies d’échelle pour transformer les forces armées de ses membres de manière à ce qu’elles dominent les agresseurs potentiels et réduisent leurs vulnérabilités ;
– simplifier les structures de commandement et accroître leur souplesse afin de répondre aux nouveaux besoins opérationnels et aux exigences correspondantes en matière d’entraînement, d’intégration et d’expérimentation de nouvelles configurations de forces, et
– préserver la possibilité que nous avons de travailler et de combattre ensemble en tant qu’alliés, y compris lorsque nous prendrons les mesures nécessaires pour transformer et moderniser nos forces. »
66. L’avenir de l’OTAN est directement lié à la mise en oeuvre de ce programme d’action dans les prochains mois et années, comme le précise la SSN, en soulignant que « Si l’OTAN parvient à mettre ces changements en oeuvre, le bénéfice sera un partenariat aussi indispensable à la sécurité et aux intérêts de ses membres que pendant la guerre froide ». Sinon, l’alternative se présenterait sous forme de coalitions ad hoc composées de volontaires, où l’Alliance risquerait de n’avoir qu’un rôle secondaire, soit en tant que réservoir de forces et de capacités, soit dans une perspective d’action post-conflit de type sécurisation et stabilisation pour remplacer et libérer les forces américaines en vue de leur intervention sur d’autres théâtres d’opérations. Avec l’exemple de l’Afghanistan présent à l’esprit, les alliés européens se sont engagés, à Prague, à réussir dans les meilleurs délais la réforme des structures et des capacités de l’Alliance.
67. La déclaration des chefs d’Etat et de gouvernement de l’OTAN adoptée le 21 novembre 2002 reprend de manière précise et développe les grandes lignes du schéma contenu dans la SSN, que le secrétaire à la défense, Donald Rumsfeld, avait présenté aux alliés lors de la réunion informelle des ministres de la défense de l’Alliance, tenue à Varsovie le 24 septembre 2002. L’événement majeur a été l’annonce de l’adhésion à l’organisation de sept États d’Europe centrale et la constitution future d’une force de réaction de l’OTAN (FRO) à laquelle les États-Unis ne participeraient pas directement, avec des unités qui lui seraient affectées. Suivant aussi la logique de la SSN, les dirigeants de l’OTAN ont décidé de mettre tout particulièrement l’accent sur les « nouvelles missions » liées à la lutte contre le terrorisme et les armes de destruction massive et de terreur.
68. Le nouvel élargissement de l’OTAN n’est que la suite logique d’un processus qui a débuté dans la deuxième moitié de la décennie précédente. La candidature de tous les nouveaux membres avait été prise en considération en 1994-1995, mais le premier élargissement s’est voulu modeste, notamment pour des raisons fonctionnelles et de cohérence au sein de l’Alliance. L’intégration de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque a servi d’exercice préparatoire pour le récent élargissement. Du point de vue géographique, la continuité territoriale est assurée jusqu’aux frontières biélorusse, ukrainienne et russe (Kaliningrad) au nord et au centre de l’Europe et avec l’Europe du sud-est et le Caucase. Pour les États-Unis, ceci représente un espace géopolitique sécurisé, stratégiquement important, notamment du fait de la proximité avec le Proche et le Moyen-Orient et avec la mer Caspienne et ses richesses (pétrole et gaz).
69. A un moment où, après le 11 septembre, les États-Unis cherchent à diversifier leurs sources d’approvisionnement énergétique et à diminuer leurs importations de pétrole en provenance de la région du Golfe, l’élargissement de l’OTAN est un moyen de réaliser, à terme, cet objectif, d’autant que la présence américaine et européenne en Asie centrale (Afghanistan compris) stabilise et sécurise, à court terme, les voies de communication et de passage des gazoducs et oléoducs vers l’Europe. Le développement des activités de l’Alliance en direction du Caucase et de l’Asie centrale s’inscrit dans cette perspective stratégique, ce qui ne manquera pas de provoquer des désaccords avec la Russie et la Chine, inquiètes des suites de l’affaire irakienne.
70. Cet élargissement est une bonne chose pour l’Alliance, mais il comporte aussi des risques en termes de cohésion et d’efficacité des capacités militaires. Les nouveaux membres n’ont ni les mêmes moyens, ni la même expérience des structures militaires de l’Alliance que les « anciens ». Leurs équipements ne sont pas toujours compatibles ; leur entraînement, la méthodologie et les doctrines d’usage de la force militaire ont fait l’objet de réformes pour les mettre aux normes de l’Alliance mais c’est un processus qui n’a pas été généralisé à l’ensemble des forces armées de ces États car le coût sur les plans budgétaire et humain (réductions de personnel, par exemple) est important. La proposition de création de la FRO offre à ces États la possibilité de s’intégrer dès le départ sans grandes difficultés dans les structures militaires de l’Alliance en utilisant leurs ressources les mieux « otanisées », en particulier les unités et les états-majors qui ont l’expérience des opérations avec l’OTAN en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo et dans l’ARYM. La FRO, accompagnée par la Nouvelle initiative sur les capacités - Engagement capacitaire, qui a pour objectif d’améliorer les capacités militaires (en termes d’équipements et de moyens) de l’Alliance dans « plus de 400 domaines spécifiques » [8], est un moyen à la fois de renforcer la cohésion de l’Alliance, de faciliter l’intégration des nouveaux membres et de lui permettre de participer activement à la stratégie américaine de lutte contre la menace terroriste et des armes de destruction massive et de terreur.
(b) Missions élargies, partenariats stratégiques et divergences
71. La SSN est focalisée dans sa presque totalité sur la lutte contre les « nouvelles » menaces que constituent le terrorisme international et les États « voyous ». Cette lutte passe par la coopération la plus large possible avec d’autres États et organisations internationales qui sont appelés à réorienter leurs priorités de sécurité dans cette direction. Il est donc logique qu’en l’absence de menace géographique directe, la mission principale de défense collective de l’Alliance atlantique soit élargie à la lumière de la situation de l’après-11 septembre. Mais l’OTAN n’est pas une alliance entre partenaires égaux sur le plan pratique : les différences en matière de ressources, capacités, équipements, priorités nationales par exemple limitent les possibilités de transformation de l’Alliance en une force de combat efficace comparable à celle des États-Unis. En clair, si tous les alliés européens ont besoin des États-Unis (à des degrés différents), les États-Unis n’ont pas besoin de tous leurs alliés ni de l’organisation dans son ensemble. Ce n’est, d’après la SSN, qu’un « autre grand centre de pouvoir mondial ».
72. Restructurer l’Alliance pour faire face à l’ennemi immédiat, au moment où elle va subir les effets positifs et les contraintes de l’élargissement est une tâche délicate, d’autant que la lutte antiterroriste et la protection civile sont des domaines où l’UE est aussi activement engagée (coopération judiciaire et policière, protection des populations contre les menaces d’attentats avec des agents biologiques et chimiques offensifs, par exemple). A Prague, la décision a été prise de renforcer les capacités de l’organisation pour faire face à ces menaces, notamment par l’adoption d’un « nouveau concept militaire de défense contre le terrorisme » et par « un plan d’action en matière de plans civils d’urgence » en cas d’attentats ou attaques par des agents biologiques, chimiques ou radiologiques offensifs. En parallèle, ont été entérinées « cinq initiatives de défense contre les armes nucléaires, biologiques et chimiques » et un nouvel élan a été donné à la coopération en matière de défense antimissile, visant à protéger non seulement les forces, mais aussi les « centres de population ».
73. La Déclaration de Prague marque aussi le début d’un partenariat stratégique entre l’Alliance et l’UE, envisagé d’ailleurs dans la SSN, qui identifie l’Union comme l’autre « centre de pouvoir mondial » européen, à côté de l’OTAN. Le rapport indique que « nous nous félicitons des efforts de nos alliés européens pour mettre en oeuvre une politique étrangère forte et une stratégie de défense commune au sein de l’Union européenne, et nous nous engageons à mener des consultations avec l’OTAN pour harmoniser ces dispositions et les siennes ». La PESD ou toute autre politique étrangère de l’Union ayant des implications en matière de sécurité est ainsi liée à l’OTAN, ce qui, logiquement, devrait l’amener à la convergence avec les priorités américaines. Ce partenariat stratégique relève d’ailleurs de la logique de coopération que l’on retrouve dans la SSN à propos de l’incapacité, pour un seul Etat, de résoudre tous les problèmes du monde. Dans une présentation de la Déclaration de Prague, on peut ainsi lire que : « Les défis actuels en matière de sécurité sont trop diversifiés pour être gérés par une seule institution, aussi compétente soit-elle. L’OTAN travaille avec une multitude d’institutions, d’organisations et de pays pour constituer un réseau d’arrangements de sécurité imbriqués, qui se renforcent mutuellement ».
74. La mise en oeuvre du partenariat stratégique avec l’UE, dont le premier résultat tangible est le remplacement de la force de l’OTAN dans l’ARYM par une force relevant de l’Union, restait néanmoins liée, comme pour la réalisation de l’objectif global, à la résolution de « la question de la participation d’alliés européens non membres de l’UE » concernant les questions de défense traitées à l’Union, laquelle a été réglée en marge du sommet de Prague. On voit se dessiner à terme, dans ce partenariat, un partage des tâches entre Européens, toutes appartenances confondues : à l’OTAN la guerre contre le terrorisme et les armes de destruction massive et de terreur, à l’UE les missions de Petersberg ; comme ce sont les mêmes États engagés, il y aura logiquement une répartition du travail à l’intérieur même de ces deux organisations, selon les capacités de chacun, ce qui libérera les forces américaines pour d’autres interventions. L’OTAN et l’UE « garderont » l’Europe, aux frontières du nord et du centre, au sud de la Méditerranée et en Europe du sud-est et fourniront, au cas par cas, des moyens pour sécuriser et stabiliser d’autres zones de crise (Afghanistan, Irak de l’après-guerre, par exemple).
75. L’autre grand partenaire de l’Alliance est la Fédération de Russie. La SSN considère que « la Russie vit une période de transition prometteuse, en marche vers son avenir en tant que démocratie et partenaire dans la lutte contre la terreur » et déclare que « avec la Russie, nous sommes d’ores et déjà occupés à construire de nouvelles relations fondées sur une réalité incontournable du XXIe siècle : les États-Unis et la Russie ne sont plus des adversaires sur le plan stratégique ». Cependant, quelques réserves sont aussi émises sur l’évolution du partenariat puisqu’il est dit que : « En même temps, nous sommes réalistes quant aux différences qui nous séparent, et au temps et aux efforts qu’il faudra pour construire un partenariat stratégique durable ». La même démarche est suivie à Prague où, dans la Déclaration, il est précisé que : « Conformément à l’Acte fondateur et à la Déclaration de Rome, nous sommes déterminés à intensifier et à élargir notre coopération avec la Russie », notamment « dans des domaines tels que le maintien de la paix, la réforme de la défense, la prolifération des ADM, la recherche et le sauvetage, les plans civils d’urgence, la défense contre les missiles de théâtre et la lutte contre le terrorisme ».
76. Ainsi, l’OTAN tout entière est en train de s’intégrer étroitement dans la stratégie américaine de sécurité et de défense de l’administration Bush, qu’il s’agisse du terrorisme ou de la menace constituée par la prolifération des armes de destruction massive et de terreur. La seule barrière « psychologique » qui demeure parmi les alliés européens est la question des États « voyous », auxquels aucune référence n’est faite dans la Déclaration de Prague. Ceci risque d’être une source de mésentente et de blocage, comme ce fut déjà le cas en janvier et février 2003 à propos de l’Irak. Le risque d’une marginalisation accrue de l’Alliance par l’actuelle administration face à la « fronde » de certains alliés (qui peut être tolérée aux Nations unies ou de la part de l’UE) au sein même de l’organisation qui incarne le lien transatlantique (depuis 54 ans) est assez sérieux, ce qui justifie en partie la lettre publiée par huit chefs d’Etat et de gouvernement européens dans la presse américaine, le 3 février 2003, suivie deux jours plus tard par une déclaration analogue signée par dix chefs de gouvernement des États d’Europe centrale candidats à l’OTAN et à l’UE. Ces actes politiques de soutien aux États-Unis sont destinés à donner des gages à l’administration actuelle sur la « fidélité » des alliés mais ne représentent pas un alignement sur la méthode préconisée à Washington pour traiter le dossier irakien (dans les deux lettres, il est fait référence au rôle central du Conseil de sécurité des Nations unies à cet égard). Il est à noter aussi dans cette démarche que, sur les huit signataires d’origine, seul un, le Royaume-Uni, était activement engagé dans les opérations en Irak.
77. Il est non moins évident que l’OTAN n’apparaît pas dans la stratégie américaine comme le moyen essentiel de faire face aux menaces contre la sécurité des États-Unis, telles qu’elles sont décrites dans la SSN, mais comme un instrument parmi d’autres. Dans certains cas, l’organisation atlantique sera appelée à s’engager entièrement ; dans d’autres, elle fournira un soutien politique et militaire, mais aussi technique (systèmes de communication, infrastructures telles que bases terrestres et aériennes et installations portuaires, par exemple). Mais l’écart de capacités et de moyens est déjà trop avancé entre les États-Unis et les alliés européens, et aussi entre ces derniers, pour que l’Alliance puisse avoir une autonomie d’action et de jugement par rapport au premier de ses membres. La SSN, en fournissant le « manuel d’instructions » pour la marche à suivre en ce qui concerne la réforme des structures, le fonctionnement et les « nouvelles » missions et priorités, a aussi indiqué implicitement le prix de l’échec, c’est-à-dire la marginalisation progressive au profit d’autres formules de coopération jugées plus souples et efficaces par l’administration Bush.
IV. Conclusions
78. La SSN, dont la première application concrète est en cours en Irak, s’inscrit en fait dans une ligne de pensée développée et mise en pratique depuis la fin de la guerre froide. On peut remonter au mémorandum Wolfowitz [9], de 1992, sur le maintien de la suprématie militaire américaine en vue « d’instaurer et de protéger un ordre nouveau qui prenne suffisamment en compte les intérêts des nations industrielles avancées pour les décourager de contester notre leadership, tout en maintenant une domination militaire propre à dissuader les concurrents potentiels de toute velléité de jouer un rôle régional ou mondial plus important » [10]. Tout au long de la décennie précédente, des intellectuels, des chercheurs et des experts américains n’ont cessé de mettre en exergue et de justifier cette marche vers le nouveau siècle américain.
79. Francis Fukuyama a, le premier, marqué les esprits avec son célèbre article de 1989 sur « La fin de l’histoire » [11], dont il s’est inspiré par la suite pour écrire son livre intitulé « La fin de l’histoire et le dernier homme » (1992). L’avenir du monde est le modèle de démocratie libérale de marché, qui a triomphé des propositions socialistes ou autres et qui dérive directement du coeur du système politique, économique et social des États-Unis. Les valeurs américaines sont des valeurs universelles, souples et adaptables, qu’il faut intégrer et contre lesquelles toute résistance est vouée à l’échec.
80. Cela ne va pas sans susciter des conflits avec d’autres modèles (« le modèle social européen », par exemple), d’autres cultures, valeurs et religions. Le « choc des civilisations », de Samuel Huntington tente de donner une réponse à la question d’une éventuelle confrontation des « valeurs », perçue comme un conflit entre « l’Occident » et le reste du monde, qui est d’ailleurs le titre [12] d’une des parties de son article publié en 1993 et qui a servi de base pour un ouvrage aujourd’hui aussi célèbre que décrié (surtout en Europe) [13]. Un modèle unique qui cherche à s’imposer suscite inévitablement des oppositions, pacifiques ou violentes.
81. Pour se défendre contre celles-ci, la puissance militaire est évidemment en première ligne, surtout depuis les attentats du 11 septembre 2001. On s’applique à propager le modèle américain ou « occidental », quitte à l’imposer si nécessaire - tel est l’objectif de la campagne militaire contre l’Irak. La force fait droit ; le respect et l’admiration passent aussi par la crainte et la soumission. Dans ce contexte, il est évident que les États-Unis et l’Europe suivent des chemins différents, même si l’objectif final est partagé car les deux appartiennent à un même pôle « occidental ». Et l’Europe n’a d’autre choix que de revenir dans le droit chemin que lui indiquent les États-Unis. C’est la situation décrite dans l’article « Power and Weakness » [14] écrit par Robert Kagan et devenu par la suite un livre intitulé « Of Paradise and Power : America Vs. Europe in the New World Order ».
82. Le rapport sur la SSN américaine, présenté en septembre 2002, est imprégné de ces réflexions sur le rôle des États-Unis dans le monde, mais il ne s’agit plus d’un débat intellectuel. C’est un document d’orientation politique qui ouvre en fait une nouvelle page dans les relations internationales. On peut dire que la SSN et ses débuts de mise en application concrète marquent une rupture avec le système traditionnel d’alliances et de coopérations qui remonte au Traité de Westphalie de 1648, où « le concept d’équilibre des forces se substitue progressivement au rêve d’une monarchie universelle » [15] et dont l’expression moderne est le système international organisé sur la base de la Charte des Nations unies de 1945. Ce système tient compte de la diversité des États nations et de leurs droits et il est par essence multilatéral. La SSN lui oppose la préférence pour un monde unipolaire en intégration progressive et dans lequel les États-Unis cumulent tous les rôles principaux - la paix, la guerre, la croissance économique, le modèle social, culturel, religieux et ethnique.
83. Le débat sur l’Irak n’est pas un débat sur la guerre contre un Etat qui a un potentiel certain de déstabilisation régionale, qui a cherché à se doter d’armes de destruction massive et de terreur et dont les gouvernants dominent par la répression. C’est un débat sur les deux visions du monde, multipolaire et unipolaire. Ceci a conduit à des paradoxes intéressants. Ainsi, la France et l’Allemagne, les deux plus grands bénéficiaires de l’assistance américaine de l’après-guerre (à travers le Plan Marshall), non seulement se sont démarquées des États-Unis et ont exprimé des critiques, mais se sont employées à retirer à ce pays toute légitimité internationale pour conduire le désarmement de l’Irak par la force. Elles ont pour cela fait appel à des alliés de circonstance, tels que la Russie et la Chine qui, il y a à peine plus de dix ans, étaient encore une menace pour le « pôle occidental ».
84. L’engagement multilatéral comporte toujours le risque d’une confrontation d’intérêts. Et dans ce cas, il se peut que l’action d’un ou plusieurs pays soit contrariée ou contrecarrée par d’autres. Pour dépasser ce blocage, il y a deux approches possibles : un dialogue diplomatique intense en vue de trouver des points d’accord - le dénominateur commun - ou le passage en force. Ces deux solutions traduisent, à leur manière, deux visions d’un monde multipolaire - l’une basée sur la coopération, l’autre sur le manichéisme. Dans le premier cas, les « pôles » (politiques, économiques, religieux, ethniques, par exemple) interagissent entre eux dans un dialogue permanent, créant des relations d’interdépendance qui n’excluent pas les divergences et la défense active des intérêts sectoriels de chacun d’entre eux. Dans le second cas, c’est la vision du monde de la SSN qui prédomine, les centres de pouvoir mondial sont en concurrence et les confrontations violentes directes (visant le cas échéant à la destruction de certains d’entre eux) sont acceptées pour assurer la suprématie d’un pôle sur les autres.
85. Ici, la coexistence des pôles est mise en question de manière directe. On ne les accepte que s’ils s’intègrent dans un modèle dominant, où les différences et la diversité d’opinions sont reconnues mais n’autorisent pas pour autant des schémas alternatifs - c’est de manière simplifiée ce que l’ex-Président américain Clinton appelle le passage de l’interdépendance globale à l’intégration globale, devant aboutir à une « communauté globale et intégrée de bénéfices partagés, de responsabilités partagées et de valeurs partagées » [16]. Dans ce système, ce sont les États-Unis qui ont un rôle central que l’on pourrait qualifier de « guide de l’humanité vers le bonheur universel ». S’écarter de cette voie donne lieu à des représailles, dirigées contre les « ennemis » (États « voyous » et autres) ou les alliés, partenaires et amis qui ont des velléités d’indépendance, ou tout simplement d’autonomie (France, Allemagne, Russie, Turquie, par exemple, en ce qui concerne les suites de la guerre contre l’Irak).
86. Le « centre » américain tolère les électrons libres tant que ceux-ci évoluent dans le sens voulu. La solidarité est censée être acquise et presque automatique, les discussions doivent rester « entre alliés », sans publicité, sans appel aux parlements nationaux ni aux opinions publiques. Pour les autres, les « partenaires et amis » de fraîche date dans la lutte contre le terrorisme international, un « bulletin d’information » suffira. C’est le cas pour le Conseil de sécurité des Nations unies dont la crédibilité politique est mise à l’épreuve par un seul de ses membres (les États-Unis) - aucun autre des quatre membres permanents et des dix non-permanents ne considère l’ONU et son système de sécurité comme un simple instrument qui pourrait être utilisé au profit de ses seuls intérêts nationaux.
87. Si l’on manque encore de recul pour évaluer les implications de la SSN américaine et de la guerre préventive contre l’Irak, un fait est cependant clair : le système traditionnel d’alliances, d’équilibre des pouvoirs (entre États), le principe même de la souveraineté des États-nations et du respect de l’intégrité territoriale sont battus en brèche et directement défiés. Que ce soit par les moyens militaires ou par la persuasion, la menace et la contrainte politique ou économique, l’administration Bush n’a pas fait preuve de diplomatie et de volonté de dialogue avec ses alliés, amis et partenaires dans l’affaire irakienne. Le principe du « ou bien vous êtes avec nous ou bien vous êtes avec les terroristes », appliqué à l’Irak, a provoqué le blocage du Conseil de sécurité des Nations unies, une crise à l’OTAN, la division entre les grands États européens et il est à prévoir que la sortie de crise conduira à d’autres confrontations politiques (avec des prolongements économiques) transatlantiques.
88. Les États-Unis expriment ainsi sans ambiguïté leur volonté d’imposer les intérêts et la vision du monde d’un nombre réduit de cercles d’influence conservateurs, proches du complexe militaro-industriel contre lequel le Président Eisenhower avait mis en garde ses concitoyens en 1961 [17] :
« Un élément essentiel du maintien de la paix est notre appareil militaire. Nos armes doivent être puissantes, prêtes à une action instantanée, de façon à ce qu’aucun agresseur potentiel ne soit tenté de courir le risque d’être détruit. (…)
Cette conjonction de deux facteurs, un énorme appareil militaire et une importante industrie d’armements, est un fait nouveau dans l’expérience américaine. Son influence dans tous les domaines - économique, politique et même spirituel - se fait sentir dans chaque ville, dans chaque Chambre d’Etat, chaque service du gouvernement fédéral. Nous reconnaissons la nécessité impérative d’une telle évolution. Elle a cependant de graves implications qui ne doivent pas nous échapper, et qui touchent notre travail, nos ressources et notre gagne-pain. Telle est en effet la structure même de notre société.
Au sein des conseils de gouvernement, nous devons veiller à ne pas laisser le complexe militaro-industriel acquérir une influence injustifiée, qu’elle soit voulue ou non. Car la montée d’un pouvoir qui n’est pas à sa place est un risque qui existe et qui persistera.
Nous ne devons jamais laisser cette lourde conjonction de facteurs mettre en péril nos libertés ou nos processus démocratiques. Nous ne devons rien tenir pour acquis. Seule une communauté de citoyens vigilante et bien informée peut forcer l’énorme appareil militaire et industriel de défense à s’intégrer harmonieusement à nos méthodes et nos objectifs pacifiques, permettant ainsi à la sécurité et à la liberté de prospérer ensemble. »
89. On pourrait sans grande difficulté ajouter au complexe militaro-industriel les intérêts financiers et les nouvelles structures de sécurité intérieure destinées à combattre la menace terroriste pour apprécier dans toute son ampleur le danger qu’il y a à laisser un si grand pouvoir étendre son emprise sur le reste du monde, au nom d’un interventionnisme « messianique » [18] qui est contesté par la majorité des citoyens en Europe et même aux États- Unis, dans de larges secteurs de l’opinion publique, parmi les intellectuels et les membres du Congrès [19]. En dépit des propos conciliants tenus par Colin Powell à l’adresse des Européens pour l’après-guerre en Irak et de la volonté de ceux-ci de vouloir remettre en état les relations transatlantiques, il est clair que l’administration Bush n’est pas disposée à revenir au statu quo d’avant la crise. Un président qui déclare sans ambiguïté, tel l’ « Ange de l’Apocalypse », vouloir « exporter la mort et la violence aux quatre coins de la terre pour la défense de cette grande nation » [20], a une vision des relations internationales qui est à l’opposé de ce pour quoi les Européens se battent depuis des années, un monde plus interdépendant, plus solidaire, un monde de paix et de sécurité où la guerre est le recours ultime.
90. Après l’Irak et sa pacification, d’autres scénarios vont mettre la SSN à l’épreuve. La Syrie et l’Iran, la Corée du Nord et, pourquoi pas, dans la logique préventive, la Chine et la Russie, l’Inde et le Pakistan. Le système des Nations unies risque de dépérir sans qu’un nouvel équilibre puisse émerger, non pas dans une logique d’affrontement avec les États-Unis, mais pour contribuer à façonner le monde de demain en tenant compte de la diversité des États, des cultures et des civilisations. La SSN affirme que la cause des États-Unis est toujours juste, donc bonne pour le reste de l’humanité. Les propos sont généreux et les États-Unis ont démontré à plusieurs reprises dans l’histoire récente leur capacité à s’engager de manière active pour le développement et le bien-être mondiaux.
91. Mais la logique actuelle qui est en oeuvre au sein de l’administration Bush n’est pas motivée par l’altruisme d’un Roosevelt ou d’un Truman ou par l’idéalisme visionnaire d’un Ronald Reagan. C’est une logique de suprématie universelle (certains commentateurs parlent d’hégémonie [21] ou d’empire [22]), à laquelle les États européens sont aussi conviés à participer, mais dans des rôles établis à l’avance. Cette démarche trouve néanmoins ses limites dans la division qui règne actuellement entre les États européens, confrontés à une administration américaine qui a décidé de mettre en oeuvre son programme en modifiant de manière significative le statu quo international au profit des États-Unis. C’est une démarche logique étant donné la puissance de ce pays. Déjà en 1923, dans son livre « The Prospects of Industrial Civilisation », le philosophe britannique Bertrand Russell [23] avait écrit : « Il est évident que la prochaine puissance qui tentera de constituer un empire mondial sera l’Amérique. Celle-ci n’aspire peut-être pas encore consciemment à une telle position, mais aucun pays doté de ressources suffisantes ne peut longtemps résister à cette tentation. Or, plus que tous les prétendants à l’hégémonie mondiale qui l’ont précédée, l’Amérique a les ressources qu’il faut pour y parvenir. »
92. On peut accepter le leadership américain et souscrire à ce schéma si l’on considère que la cause américaine est toujours « juste ». Mais il est souhaitable que les Européens puissent avoir un rôle à jouer dans le processus de décision transatlantique s’ils sont associés à cette politique. Un rôle en tant qu’alliés et non comme subordonnés ou supplétifs. Ceci, dans le cadre d’une communauté d’États démocratiques qui partagent les valeurs de l’Etat de droit, implique aussi le respect des différences et des opinions divergentes. L’Irak a été le premier cas d’application pratique de la SSN, d’autres suivront au nom de la « juste cause ». Mais il faudra aussi garder à l’esprit les propos de l’ancien Secrétaire à la défense du Président Kennedy, Robert McNamara, sur la guerre du Vietnam : « Nous, membres des administrations Kennedy et Johnson, parties prenantes aux décisions sur le Vietnam, avons agi selon ce que nous pensions être les principes et les traditions de ce pays. Nous avons pris nos décisions à la lumière de ces valeurs. Pourtant nous avons eu tort, terriblement tort. Nous devons des explications aux générations futures. [24] » Le temps de l’attente est révolu, l’Europe doit se positionner sans ambiguïtés dans le nouveau siècle qui sera américain ou multipolaire.
ANNEXE
L’évolution de la stratégie de sécurité national des États-Unis depuis 1991
1. La fin de la guerre froide a conféré aux États-Unis le statut de seule superpuissance, avec les responsabilités que cela implique en matière de sécurité. Très vite d’ailleurs, l’imbrication de plus en plus prononcée des questions internes et internationales a justifié, pour les États-Unis, une politique de sécurité fondée sur un engagement actif dans les affaires mondiales, ce qui implique le maintien de la suprématie militaire. Ces dix dernières années, la stratégie de sécurité nationale des États-Unis a connu des changements, sauf sur ce dernier point.
2. La stratégie de sécurité nationale présentée par l’administration Bush en 1991 traduit à la fois des sentiments d’espoir et d’inquiétude quant à la mutation du système international. Alors que l’action conjointed’une coalition internationale menée par les États-Unis pour rétablir l’intégrité territoriale du Koweit envahi par l’Irak en 1990 permet d’envisager l’émergence d’un « nouvel ordre mondial » de paix et de prospérité, l’administration Bush estime que les objectifs que proposent les États-Unis (respect et promotion du droit international, développement et prospérité économique et propagation de la démocratie et des droits de l’homme) ne se réaliseront pas naturellement en raison de l’apparition de nouveaux risques liés à des conflits régionaux, à la prolifération d’armes de destruction massive et de terreur et aux menaces transnationales représentées par le terrorisme et le trafic de drogue, par exemple. D’où la nécessité pour les États-Unis de rester activement engagés dans les affaires mondiales. Ceux-ci n’aspirent pas à devenir le gendarme du monde mais conçoivent leur rôle comme le moteur d’une dynamique devant guider le monde. Les États-Unis se veulent donc le leader mondial.
3. Les orientations stratégiques de l’administration Bush ne sont pas remises en cause par l’alternance politique en 1992 et l’arrivée au pouvoir de l’administration du Président Clinton. Le rapport de 1994 sur la stratégie de sécurité nationale a une approche plus volontariste des problèmes internationaux fondée sur « l’engagement, la prévention et le partenariat » afin de contrer les nouveaux risques et de « saisir les opportunités » offertes par la nouvelle ère de l’après-guerre froide. Trois objectifs sont visés : maintenir la stabilité internationale en prenant les mesures nécessaires pour dissuader d’éventuels perturbateurs ; promouvoir la prospérité nationale en oeuvrant à l’ouverture des marchés internationaux et à l’élargissement de « la communauté des nations démocratiques ». L’administration Clinton reprend l’idée selon laquelle il n’y a pas d’alternative au leadership des États-Unis et insiste en conséquence sur la nécessité de maintenir la supériorité militaire américaine.
4. En 1995, l’administration Clinton est contrainte, sous la pression du Congrès, d’adopter une attitude plus prudente concernant le recours à la force à l’extérieur. Pour justifier ses choix, le Président Clinton avance l’existence d’un lien étroit entre engagement extérieur des États-Unis et bien-être national, selon lequel ils trouveraient avantage à demeurer impliqués dans les affaires internationales, non par idéalisme, mais par réalisme, c’est-à-dire pour la défense des intérêts nationaux. Cette stratégie reste néanmoins difficile à appliquer en l’absence de menaces visant directement les États-Unis, comme en témoignent les hésitations américaines face aux guerres dans l’ancienne Yougoslavie. En 1997, après sa réélection, le Président Clinton annonce une approche intégrée de la sécurité et définit trois axes pour la sécurité nationale extérieure : la combinaison de tous les moyens disponibles pour « modeler l’environnement international » ; le maintien d’une capacité de riposte aux crises de toute nature en fonction des intérêts américains, et la préparation et l’adaptation du pays à la nouvelle conjoncture stratégique, c’est-à-dire la modernisation des capacités militaires.
5. La stratégie des États-Unis va radicalement changer avec l’arrivée à la présidence de George W. Bush et surtout avec les attentats du 11 septembre 2001. Déjà lors de sa campagne électorale, le candidat Bush avait déclaré son intention de mettre en oeuvre une révision complète de la politique de sécurité et de défense des États-Unis. Directement inspirée des conceptions doctrinales forgées au cours de la dernière décennie dans les cercles républicains et au sein du Congrès, cette révision reflète une vision du rôle des États-Unis dans le monde où prédomine la maximalisation des intérêts nationaux par le recours à la puissance militaire, ce qui implique l’amélioration technologique de l’outil militaire et son adaptation pour qu’il puisse faire face efficacement aux nouvelles menaces que constituent le terrorisme et les armes de destruction massive. Si les intentions de l’administration Bush s’annonçaient initialement très délicates à faire accepter par le Congrès et l’institution militaire pour des raisons budgétaires, le contexte dans lequel la nouvelle administration a commencé à présenter ses objectifs lui a permis de mettre en place son programme sans opposition majeure. La mise en évidence de la vulnérabilité des États-Unis face aux nouvelles menaces a favorisé la création d’un consensus politique et budgétaire autour de la nécessité d’investir massivement dans la défense.
6. Tous les rapports sur la stratégie de sécurité nationale affirment sans ambiguïté l’universalité du modèle dont les États-Unis sont porteurs (démocratie, liberté et paix) et soulignent que celui-ci est mis en danger soit par des États « voyous », soit depuis la fin de l’administration Clinton, par des menaces dites transnationales comme le terrorisme, incarné aujourd’hui par Al Qaida. Le changement significatif introduit par la SSN en 2002 est le lien établi entre la menace des armes de destruction massive et de terreur, possédées ou en voie de l’être par les États « voyous », et les menaces non étatiques. Pour contrer le danger, il est nécessaire d’agir de manière préventive et de porter la guerre chez l’ennemi avant qu’il soit en état de frapper les États-Unis.
7. Le recoursà l’action préventive implique l’adaptation de l’outil militaire, qui passe d’un modèle fondé sur une menace désignant un ennemi bien identifié à un modèle fondé sur des capacités. Il vise donc la supériorité absolue en matière de renseignement, détection, défenses passive et active, capacités de frappe anti-forces, frappes de grande précision sur des sites durcis (à noter que les forces nucléaires subissent des transformations au même titre que les forces conventionnelles) afin de prévenir toute attaque contre les États-Unis et leurs alliés. Si les avantages de l’engagement multilatéral sont constamment rappelés, les États-Unis mettent en exergue leur droit à l’action unilatérale, motivé par la nécessité d’agir préventivement dès lors que leur sécurité est en jeu. Ils vont donc privilégier les coalitions de circonstance plutôt que le recours aux organisations internationales et de coopération transatlantique classiques, considérant qu’une action contre les nouvelles menaces gagne en efficacité si la mission détermine la coalition et non l’inverse. La SSN confère donc aux États-Unis le rôle central dans la lutte contre les nouvelles menaces. Il devient ainsi un « leadership obligé » car, selon l’expression du Président Bush, « ceux qui ne sont pas avec nous sont contre nous ».
[1] Le 3 novembre 2002, à l’extérieur de la capitale du Yémen, six membres présumés d’Al Qaida, dont un citoyen américain, ont été tués quand le véhicule où ils se trouvaient a été détruit par un missile « Hellfire » tiré à partir d’un drône de type « Predator ».
[2] La QDR est une révision quadriennale de la politique de la défense des Etats-Unis (objectifs, moyens, organisation et budgets). La première QDR a été publiée en 1997.
[3] La question du terrorisme a fait l’objet d’un document spécial en date du 14 février 2003, intitulé « National Strategy for Combating Terrorism » ; http://www.whitehouse.gov. Ce document n’a pas, néanmoins, la même portée politique que le rapport sur la SSN des Etats-Unis.
[4] Le « Nuclear Posture Review report », du 31 décembre 2001, identifie sept Etats dotés de capacités nucléaires et considérés comme « constituant des dangers immédiats, potentiels et imprévus » à prendre en compte pour la planification nucléaire américaine : la Chine, la Corée du Nord, l’Irak, l’Iran, la Libye, la Russie et la Syrie ; www.globalsecurity.org
[5] L’opération « Concordia » a débuté le 31 mars 2003. La force européenne, sous les ordres de l’Amiral Feist (Allemagne, commandant de l’opération) et du Général Maral (France, commandant de la Force), est composée par plus de 300 soldats en provenance de 27 pays européens.
[6] Systèmes de commandement, contrôle, communication, calcul et renseignement.
[7] Interrogé par des journalistes lors d’un briefing au Pentagone, le 11 mars 2003, à propos des incertitudes pesant sur la participation du Royaume-Uni à une action militaire en l’absence d’une seconde résolution du Conseil de sécurité des Nations unies, le Secrétaire à la défense, Donald Rumsfeld, a répondu : « on ne sait pas encore exactement quel sera leur rôle au cas où la décision serait prise de recourir à la force. Quant à leur implication dans le processus de reconstruction ou de stabilisation post-Saddam Hussein, c’est une autre question. Je pense que tant que nous ne connaîtrons pas le contenu de la résolution, nous ne pourrons dire quel sera leur rôle et, au cas où le Président déciderait d’utiliser la force, ils seraient évidemment les bienvenus s’ils peuvent participer. S’ils ne le peuvent pas, il y a d’autres moyens de procéder, et ils ne seront pas impliqués, du moins dans cette phase du processus. » Cette réponse a provoqué une vive réaction de mécontentement de la part du gouvernement britannique. Donald Rumsfeld a nuancé ses propos dans un communiqué du 12 mars 2003 ; http://www.usembassy.org.uk.
[8] « L’OTAN après Prague » ; www.nato.int/prague.
[9] Paul Wolfowitz était alors « Undersecretary for Policy » au Pentagone. Il est aujourd’hui le « Deputy Defense Secretary » des Etats-Unis et c’est l’un des hommes influents de l’administration Bush.
[10] « Keeping the US First ; Pentagon Would Preclude a Rival Superpower » ; The Washington Post, 11 mars 1992.
[11] « The End of History ? », Francis Fukuyama ; « The National Interest », été 1989 ; http://www.nationalinterest.org.
[12] « VI. The West Versus The Rest » ; Policy Review, été 1993 ; Samuel Huntington, « The Clash of Civilizations ? » ; http://www.policyreview.org.
[13] « The Clash Of Civilizations And The Remaking Of World Order » ; Samuel Huntington ; Editeur : Simon&Schuster ; 1997.
[14] Policy Review, été 2002 ; Robert Kagan, « Power and Weakness » ; http://www.policyreview.org.
[15] « Les Traités de Westphalie » ; Ministère des affaires étrangères, France ; http://www.france.diplomatie.fr.
[16] Discours prononcé par l’ex-Président des Etats-Unis, Bill Clinton, lors d’une conférence à l’Université du Texas ; 12 février 2003 ; http://www.utexas.edu/spotlight/clinton030122.html.
[17] Military-Industrial Complex Speech, Dwight D. Eisenhower, 1961 ; Public Papers of the Presidents, Dwight D. Eisenhower, 1960, p. 1035- 1040 ; http://coursesa.matrix.msu.edu.
[18] « Bush’s Messiah Complex » ; The Progressive, février 2003 ; www.progressive.org.
[19] Quelques jours avant le début des hostilités contre l’Irak, les sénateurs démocrates Patrick Leahy et Edward Kennedy ont fait part de leurs préoccupations face à l’approche unilatérale de l’administration Bush. Le sénateur Leahy a ainsi déclaré : « Je ne parviens pas à comprendre le cheminement de la pensée des membres de l’administration qui, depuis des mois ou plus, semblent possédés par une sorte de ferveur messanique en faveur de la guerre. » ; « Senior Lawmakers Attack Bush Administration’s Messianic Zeal on Iraq », Agence France-Presse, 14 mars 2003 ; www.afp.com.
[20] Cité par le journaliste Bob Woodward dans son livre « Bush at war » ; The Guardian, book review, 29 janvier 2003 ; www.guardian.co.uk.
[21] Ivan Eland sur la SSN des Etats-Unis ; Colloque de l’Assemblée de l’UEO/AiESD sur « L’Europe et la nouvelle stratégie de sécurité des Etats-Unis - lutter ensemble contre le terrorisme » ; Athènes, Grèce, 17-18 mars 2003 ; http://www.assemblee-ueo.org.
[22] "The American Empire", Stratfor (Etats-Unis) ; 2002 ; www.stratfor.biz ; "The madness of Empire", Scott McConnell ; "The American conservative", 24 février 2003 ; http://www.amconmag.com.
[23] Bertrand Russell (1872-1970) ; « Prospects of Industrial Civilisation », éditions « Rutledge », 1923.
[24] « Avec le Recul. La tragédie du Vietnam et ses leçons », Paris, Seuil, Coll. L’épreuve des faits, 1996, p. 16.
Restez en contact
Suivez-nous sur les réseaux sociaux
Subscribe to weekly newsletter