La cabale de la Maison-Blanche

Durant le premier mandat du président Bush, certaines décisions parmi les plus importantes concernant la sécurité nationale des États-Unis – dont certaines au sujet de l’Irak d’après-guerre – furent prises par une cabale discrète et peu connue. Il était composé d’un petit groupe de personnes dirigées par le vice-président Dick Cheney et le Secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld.

La première fois que j’ai évoqué ce groupe dans un discours, la semaine passée à la New American Foundation de Washington, mes commentaires ont provoqué des remous car j’ai été chef de cabinet du Secrétaire d’État Colin Powell entre 2002 et 2005.

Mais tout cela est absolument vrai. Je pense que les décisions de ce groupuscule étaient parfois prises avec le soutien complet du président et parfois avec moins que cela. Le plus souvent, la conseillère à la sécurité nationale Condoleezza Rice était simplement tenue au courant par ce groupuscule.

Ses travaux hermétiques et secrets étaient efficaces et habiles – assez semblables à ce qu’un preneur de décision associerait davantage à une dictature qu’à une démocratie. Ce procédé furtif était bien camouflé par les dysfonctionnements et l’inefficacité du processus de prise de décision formel, dans lequel les décisions, si du moins elles sont prises, devaient se frayer un chemin au travers de la bureaucratie, avec ses contestataires, obstructionnistes et « garde-fous ».

Mais ce procédé secret était, au finale, un échec. Il produisait une série de décisions désastreuses et garantissait pratiquement que les agences chargées de son application ne veuillent pas ou ne puissent pas l’exécuter correctement.

J’ai observé ces processus de prise de décision se dérouler pendant quatre ans au Département d’État. En tant que chef de cabinet durant 27 mois, mon bureau avait une porte qui conduisait au bureau du secrétaire d’État. Je lisais virtuellement tout ce qu’il lisait. Je lisais les compte-rendus des services de renseignement et consultais quotidiennement des personnes de tout le gouvernement.

Je savais que ce que j’observais n’était pas ce que le Congrès souhaitait lorsqu’il vota le National Security Act en 1947. Cette loi engendra le National Security Council – composé du président, vice-président et secrétaires d’Etat et de la Défense – pour s’assurer que les décisions vitales pour la sécurité nationale étaient intégralement approuvées. Le NSC a souvent été agrandi, selon le président en exercice, pour inclure le directeur de la CIA, le chef d’Etat-Major interarmes, le secrétaire trésorier ainsi que d’autres, et il a parfois englobé un personnel s’élevant à plus de cent personnes.

Mais la plupart des décisions les plus cruciales entre 2001 et 2005 ne furent pas prises par le procédé traditionnel de la NSC.

Les critiques académiques et spécialisés du système de prise de décision pourraient rétorquer « Et alors ? ». Tous les présidents du dernier demi-siècle n’ont-ils pas échoué à se conformer au procédé habituel à un moment ou à un autre ? N’est-ce pas la prérogative du président que de prendre des décisions avec qui lui plaît ? De plus, ne peut-il pas ignorer qui il veut ? Pourquoi devrions-nous nous occuper du fait que le président Bush a confié l’essentiel du processus de prise de décision critique à son vice-président et son secrétaire à la Défense ?

À la fois en tant qu’ancien académique et en tant que personne qui s’est trouvée dans l’arène avec le taureau, je pense que nous devrions nous en préoccuper pour deux raisons. Tout d’abord, de tels écarts par rapport au processus nous ont par le passé conduits vers un enchaînement de désastres, dont notamment les dernières années de la guerre du Viet-Nam, l’embarras national du Watergate (ainsi que la première démission d’un président de notre histoire), le scandale Iran-Contra et maintenant la ruineuse politique étrangère de George W. Bush.

Mais une seconde et bien plus importante raison est que la nature de la gouvernance et de la crise a changé à l’époque moderne.

De la gestion de l’environnement à la sécurisation des ressources énergétiques, de la lutte contre le trafic d’êtres humains à la conduite de missions de maintien de la paix à l’étranger, gouverner est beaucoup plus compliqué que jamais auparavant dans l’histoire de l’humanité.

En outre, les crises auxquelles est confronté le gouvernement états-unien aujourd’hui ont tellement de facettes, sont si complexes, si rapides à se déclencher – et presque toujours avec un potentiel si incroyable pour créer des remous à l’échelle régionale et globale – que s’éloigner du procédé systématique de prise de décision prévu par les statuts de 1947 est une incitation au désastre.

Contourner l’expérience professionnelle disponible au sein de la bureaucratie fédérale – et ignorer complètement la frustrante mais inévitable contestation qui s’y manifeste souvent – facilite des décisions rapides et indolores. Mais lorsque les agences gouvernementales sont confrontées à des décisions qu’elles n’ont pas approuvées et qu’elles réprouvent même souvent, leur mise en application de ces décisions est fracturée, incoordonnée et inefficace. C’est particulièrement le cas lorsque les bureaucraties auxquelles on demande d’exécuter les décisions se livrent une dure compétition entre elles au sujet de crédits peu abondants, de personnels talentueux, d’influence ou de pouvoir.

Il faut une autorité affirmée pour contrôler la bureaucratie. Mais il faut également une volonté d’entendre les opinions contestataires. Cela nécessite des dirigeants qui peuvent analyser, synthétiser, pondérer et décider.

Les résultats de cette administration durant ses quatre premières années auraient été bien pires sans la limitation des dégâts assurée par Powell. Il semblait qu’au moins une fois par semaine Powell se précipitait au Bureau ovale et nettoyait toutes les crottes de chien du tapis. Il tenait la main d’un président jeune et inexpérimenté. Il lui assurait que tout irait bien car lui-même, le secrétaire d’État, s’en occuperait. Et il a fait en sorte que ce soit le cas, depuis une crise sérieuse avec la Chine lorsqu’un avion de reconnaissance états-unien fut percuté par un avion de chasse chinois F-8 en avril 2001, jusqu’à la garantie donnée constamment par le secrétaire aux dirigeants européens suite au refroidissement amer des relations au sujet de la guerre d’Irak. Ce n’était pas suffisant, bien entendu, mais ce fut une aide.

Aujourd’hui, nous avons un président dont le taux d’approbation est de 38% et un vice-président qui ne s’adresse qu’à Rush Limbaugh et aux forces militaires. Nous avons un secrétaire à la Défense qui supervise une lacération de nos forces armées surdéployées (ce qui ne surprend pas des contradicteurs ignorés comme l’ancien chef d’État-Major de l’Army, le général Eric Shinseki ou l’ancien secrétaire à l’Army Thomas white).

C’est un désastre. Si j’avais le choix, je choisirais à chaque fois une bureaucratie frustrante plutôt qu’un groupuscule inefficace.