La Resolución 2249 no autoriza a bombardear Siria

Ya se sabe que la Carta de las Naciones Unidas prohíbe a los Estados recurrir al uso de la fuerza [1]. Esta prohibición, como toda regla general, admite ciertas excepciones, igualmente previstas en el texto de la Carta: se trata de operaciones militares expresamente autorizadas por el Consejo de Seguridad de la ONU en el marco del capítulo VII y de las operaciones que un Estado decide contra otro Estado en el ejercicio de su derecho de legítima defensa (Artículo 51). En este último caso, la autorización previa del Consejo de Seguridad no es necesaria, pero el Estado que decide recurrir al uso de la fuerza está obligado a informar el Consejo de Seguridad sobre las acciones que realiza, conforme a lo dispuesto en el Articulo 51.

La legítima defensa se entiende como una respuesta militar a una agresión armada de parte de otro Estado. También hay que recordar que todo Estado que pretenda realizar operaciones militares contra un enemigo en suelo de otro Estado está en la obligación de obtener el consentimiento previo del Estado sobre cuyo territorio pretende operar, lo cual constituye un principio fundamental del derecho internacional.

¿Qué sucede entonces cuando un Estado pretende recurrir al uso de la fuerza contra una entidad no estatal? ¿O cuando un Estado pretende justificar sus acciones invocando el derecho de legítima defensa, en una situación en que no existe acción armada de otro Estado? ¿O cuando un Estado pretende realizar golpes aéreos en territorio de otro Estado sin consentimiento de este último?

Es desde este punto de vista que nos ha parecido útil analizar brevemente una resolución recientemente adoptada en el Consejo de Seguridad de la ONU y presentada como una respuesta de la comunidad internacional a los atentados perpetrados en París el 13 de noviembre [de 2015].

En efecto, una semana después de los atentados de París, el viernes 20 de noviembre de 2015, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó la resolución 2249 (2015) [2]. Se trata de un texto basado en un proyecto de resolución presentado por Francia, posteriormente enmendado y sólo entonces adoptado por unanimidad por los 15 miembros del Consejo de Seguridad. Ante las declaraciones oficiales que su adopción ha suscitado en Francia, y en otras latitudes, hoy se impone una cuidadosa relectura de ese texto.

Una resolución en respuesta
a otros atentados

Después de los considerandos de rigor, el primer punto de esa resolución estipula lo siguiente:

«El Consejo de Seguridad (…)

1. Condena inequívocamente en los términos más enérgicos los horrendos ataques terroristas perpetrados por el EIIL [3], también conocido como Daesh, que tuvieron lugar el 26 de junio de 2015 en Susa (Túnez), el 10 de octubre de 2015 en Ankara, el 31 de octubre de 2015 sobre el Sinaí, el 12 de noviembre de 2015 en Beirut y el 13 de noviembre de 2015 en París, así como todos los demás ataques perpetrados por el EIIL, también conocido como Daesh, incluidos los casos de tomas de rehenes y asesinatos».

El lector notará que la lista de atentados citados en la resolución incluye actos cometidos en junio de 2015, sin que el Consejo de Seguridad adoptara ninguna resolución: las últimas resoluciones del Consejo de Seguridad sobre el terrorismo eran la del 12 de febrero de 2015 [4], seguida de la resolución 2214 (2015) del 27 de marzo de 2015 sobre los atentados perpetrados en Libia [5], donde el Consejo de Seguridad

1. «Condena todos los actos terroristas cometidos por el EIIL, los grupos que le han jurado lealtad, Ansar al-Charia y todas las demás personas, grupos, empresas y entidades asociados con al-Qaeda que operan en Libia, y pone de relieve, a este respecto, la necesidad de un enfoque amplio para combatirlos cabalmente».

No se trata simplemente de que el Consejo de Seguridad estuviese poniéndose al día. La lista de atentados cometidos desde junio de 2015, considerada de esa manera, permite al Consejo ampliar el número de Estados víctimas de acciones terroristas, resaltando así el sentido del considerando número 5 de la nueva resolución, cuya parte final está redactada en los siguientes términos:

«el Estado Islámico en Irak y el Levante (EIIL, también conocido como Daesh) constituye una amenaza mundial sin precedentes para la paz y la seguridad internacionales».

Una reacción entusiasta

En el plano estrictamente jurídico, el representante de Francia se felicitó de inmediato por la adopción de la resolución del 20 de noviembre de 2015, recalcando las consecuencias que –según él– tendría ese texto. «Nuestras acciones militares, sobre las que ya hemos informado al Consejo de Seguridad desde su origen, estaban justificadas por la legítima defensa colectiva. Ahora pueden basarse también en la legítima defensa individual, conforme al Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas», afirmó el señor Delattre [6].

Posicionándose exclusivamente en el terreno de la legítima defensa (no en el de una intervención militar motivada por otro tipo de consideraciones), Francia se une a la posición de otros Estados que han realizado golpes aéreos en Siria.

En lo tocante a la noción de «legítima defensa» que invoca Francia, el profesor Philippe Lagrange, de la Universidad de Poitiers, indicaba en octubre de 2015: «Hasta el presente, Francia aplicaba el derecho internacional en cuanto a la autorización del uso de la fuerza. Para los golpes en Siria se necesitaba el consentimiento de las autoridades legales del país o una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU. No tenemos ninguna de las dos» [7].

En otro artículo, publicado en el diario francés La Croix en septiembre de 2015, podíamos leer que en opinión de Ariel Colonomos, director de investigación en el CNRS (Centro Nacional de Investigación Científica de Francia): «El ministro francés de Defensa recurrió recientemente a la noción de “guerra justa”, un concepto desarrollado por los filósofos del derecho cristiano para regular las relaciones entre Estados y que implica esencialmente una causa justa –la legítima defensa o la salvación de inocentes–, la implicación como último recurso, la proporcionalidad y la probabilidad de éxito» [8].

La extraña sensación de estar
viendo algo que ya hemos vivido anteriormente

«Causa justa», «amenaza mundial», invocación de la noción de «legítima defensa» como justificación de las operaciones militares emprendidas en respuesta a actos de entidades no estatales, todas estas expresiones recuerdan extrañamente la referencia a la «legítima defensa» que hacía Estados Unidos después de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Todos recordamos que «legítima defensa preventiva», «combatientes ilegales», así como el uso del término «agresión» para calificar un acto terrorista o de «guerra» para calificar la lucha contra el terrorismo, fueron parte del inventario de argumentos altamente discutibles –y discutidos– que utilizó Estados Unidos para justificar jurídicamente las operaciones que emprendió después del 11 de septiembre de 2001 [9].

En lo tocante a la noción de «legítima defensa preventiva», es absolutamente necesario recordar que el primer Estado que se refirió a ella oficialmente fue Israel, en 1981, cuando la aviación israelí atacó el reactor nuclear de Osirak, en Irak [10]: cerca de 35 años después de su publicación, y de muchas otras acciones israelíes realizadas desde entonces, la conclusión del profesor Georges Fischer sigue siendo de sorprendente actualidad: «Uno se sorprende de que un pequeño país pueda, regularmente y con impunidad, desafiar a la comunidad internacional y las reglas del derecho de gentes». Más recientemente, en marzo de 2008, otro aliado de Estados Unidos, Colombia, también invocó la legítima defensa para justificar su incursión militar en territorio de Ecuador, durante la operación «Fénix», realizada el 1º de marzo de 2008.

En el caso de los atentados perpetrados el 13 de noviembre en París, su calificación como «acto de guerra» y «agresión contra nuestro país» por las autoridades de Francia parece anunciar tiempos difíciles para ciertos principios básicos del derecho internacional. Es importante resaltar que la definición de «agresión» enunciada en la resolución 3314, adoptada en 1974 por la Asamblea General de la ONU, puede completarse ahora con la definición de «acto de agresión», adoptada por los Estados partes en la Corte Penal Internacional (CPI) en 2012, en Kampala –o sea 9 años después de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Esta definición excluye los actos cometidos por entidades no estatales que actúen independientemente de un Estado: remitimos al lector al texto de la mencionada definición –de la que participaron los delegados de Francia durante su elaboracion junto a los representantes de 120 Estados partes en el Estatuto de Roma.

Una omisión inicial que
se ha pasado por alto

Sobre el contenido de la resolución 2249 del Consejo de Seguridad de la ONU, el representante de Francia también subrayó en su intervención anteriormente mencionada [11] que: «Esta resolución enmarca nuestra acción en el marco del derecho internacional y en el respeto de la Carta de las Naciones Unidas, que es nuestro bien común, que es nuestro tesoro común. También ofrece una garantía de lucha eficaz contra el terrorismo transnacional».

Es cierto que los especialistas del derecho internacional estarán felices de saber que un Estado considera la Carta de las Naciones Unidas como un verdadero «tesoro común». Pero hay que resaltar que las referencias a la Carta incluidas en el texto de la resolución 2249 son resultado de gestiones realizadas por Rusia: se trata de un detalle que no parece interesar a los comentaristas.

En el citado comunicado de la ONU puede leerse que «el señor Churkin [el representante de Rusia en la ONU] se felicitó sin embargo de que varias enmiendas incluidas a pedido de su delegación, como las referencias a la Carta de las Naciones Unidas, figuren ahora en el texto». Ningún otro sitio sobre los trabajos del Consejo de Seguridad precisa que Rusia se mostró especialmente insistente sobre ese punto en particular [12]. Es inútil precisar que un proyecto de resolución presentado por Francia sin ninguna referencia a la Carta constituye algo inhabitual, dejaremos a los especialistas la tarea de averiguar si es esta la primera vez que eso sucede en toda la historia de la diplomacia francesa en la ONU. Tratándose de sectores donde los Estados y la comunidad internacional se han mostrado extremadamente vigilantes debido a los riesgos de deriva [13], esto puede parecer efectivamente sorprendente.

Recomendamos leer el punto 5 del dispositivo de la resolución 2249, tal y como se aprobó, e imaginarlo por un corto instante sin ninguna mención de «nuestro tesoro común».

El título del comunicado de prensa de la ONU que indica que «El Consejo de Seguridad llama los Estados a reprimir los actos terroristas cometidos por Daesh» se mantiene dentro de los límites de la prudencia [14].

Por el contrario, en un artículo publicado sobre esta misma resolución en el diario francés Le Monde [15] podemos leer que: «Concretamente, la resolución 2249 no confiere autorización legal para actuar militarmente en Siria y en Irak, ya que no está bajo el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas que prevé el uso de la fuerza. Pero el lenguaje utilizado en el texto, que estipula que “todas las medidas necesarias” están permitidas para combatir el EI, deja espacio para la interpretación, según los diplomáticos franceses».

Como sabemos, la imprecisión jurídica puede resultar a veces extremadamente útil, sobre todo cuando las reglas son claras. Hacer creer que lo que está claro es en realidad confuso también puede resultar muy valioso ante una opinión pública traumatizada por la violencia de los atentados de París, principalmente cuando se cuenta con ciertos repetidores.

En el caso que nos ocupa, la zona gris deducida de la lectura de esta resolución no existe: la expresión utilizada en el punto 5 exhortando a los Estados «a que adopten todas las medidas necesarias» no deja mucho espacio para la duda ya que está seguida inmediatamente por la expresión «de conformidad con el derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas». Las acciones militares en Siria no conformes con la Carta están por consiguiente excluidas y, sobre ese punto, las declaraciones que hizo la delegación francesa al adoptarse la resolución fueron, como mínimo, apresuradas. Si algún lector pudiese considerar que no lo son, quizás compartirá la idea de que esas declaraciones intentaban crear dudas sobre una parte del texto que, gracias a la inclusión de la expresión «en particular la Carta de las Naciones Unidas», era perfectamente clara.

Recientemente, algunos especialistas han analizado la confusión creada por otras partes de la resolución 2249 (de 2015). Precisan, en ese sentido, que:

«Por otra parte, la resolución 2249, está elaborada de tal manera que puede ser utilizada para justificar políticamente una acción militar, mientras que omite precisar la base jurídica de esta acción o de la autoridad del Consejo para ordenarla. La creativa ambigüedad de esta resolución permite así evitar justificar jurídicamente una acción militar dando a la vez la impresión de que el Consejo de Seguridad la aprueba, dejando sin resolver el persistente debate sobre la legalidad de tales acciones militares.» [16]

Cabe señalar que, en el Reino Unido, la duda sembrada de esta manera fue interpretada por algunos como una verdadera autorización emitida por el Consejo de Seguridad, como afirmó el primer ministro británico el pasado 26 de noviembre en su declaración ante la Cámara de los Comunes [17].

Operaciones militares al margen del derecho internacional

Como sabemos, las operaciones militares en territorio sirio han consistido mayormente en enviar aviones de reconocimiento y bombardear las posiciones de Daesh, desde hace algunos meses. Esas operaciones han sido realizadas por Australia, Canadá, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido (este último ha participado únicamente con drones) y otros miembros de la «Coalición contra ISIS».

Nos parece oportuno recordar que Estados Unidos inició esta coalición en septiembre de 2014, reuniendo en ella unos 60 Estados, según la lista oficial elaborada por el Departamento de Estado. El 23 de noviembre de 2015, esa lista incluye 63 Estados y 2 organizaciones internacionales, según el primer ministro británico [18].

Es importante resaltar que sólo una treintena de esos participantes están «militarmente comprometidos», según afirmó el jefe de la diplomacia francesa en una reciente alocución ante el Senado [francés] [19]. En el momento del inicio de las operaciones militares de Rusia en Siria, no fueron 60 Estados, ni 30, los que reaccionaron sino solamente 7, en una corta declaración conjunta fechada el 2 de octubre de 2015: Alemania, Arabia Saudita, Francia, Estados Unidos, Qatar, Turquía y el Reino Unido [20]. Quizás sea eso lo que el primer ministro británico designó recientemente con la expresión «Coalition airstrikes against ISIL in Syria» [21].

Mientras que los golpes aéreos en Irak están bastante bien contabilizados [22], son pocas las informaciones que circulan sobre los realizados en Siria. Y cuando circulan, pueden resultar contradictorias: las primeras operaciones de ese tipo realizadas en Siria por la coalición que encabeza Estados Unidos datan de septiembre de 2014 (según el Guardian, que menciona la participación de Arabia Saudita, Bahréin, los Emiratos Árabes Unidos, Jordania y Qatar [23]), otro artículo publicado en The Independent en abril de 2015 [24] indica que se trata también de primeros golpes realizados en Siria por la llamada coalición. Algunos Estados comunicaron (y justificaron) esas acciones al Consejo de Seguridad (invocando, en algunos casos, la legítima defensa individual o la legítima defensa colectiva) mientras que otros se mantuvieron mucho más discretos. Esos golpes plantean un importante problema jurídico ya que tienen lugar sin consentimiento de Siria y sin autorización del Consejo de Seguridad.

En el caso de Irak, una carta del 20 de septiembre de 2014 al Consejo de Seguridad de la ONU [25], precisa que:

«Es la razón por la cual, de conformidad con el derecho internacional y los acuerdos bilaterales y multilaterales pertinentes y velando a la vez por el pleno respeto de nuestra soberanía nacional y de nuestra Constitución, hemos solicitado expresamente a Estados Unidos emprender una acción internacional y golpear las instalaciones del Estado Islámico y sus bastiones militares, siendo el objetivo contrarrestar las constantes amenazas a las que Irak está expuesto, proteger a sus habitantes y permitir a la larga a las fuerzas armadas iraquíes recuperar el control de las fronteras nacionales.»

En el caso de las operaciones militares de Rusia en Siria, estas operaciones gozan del consentimiento de este último Estado. Un reciente análisis sobre ese tema –que quizás obtenga la atención de los juristas del ministerio francés de Relaciones Exteriores– llega a la siguiente conclusión:

«En base al razonamiento de la Corte y las respuestas obtenidas de parte de los Estados sobre la intervención de Francia en Mali y de Rusia en Siria, ninguna regla parece prohibir la intervención de un Estado en una guerra civil a pedido del Gobierno. En esas condiciones, la intervención de Rusia en Siria es conforme al derecho internacional.» [26]

Sobre los demás golpes aéreos realizados en Siria, Australia lanzó sus primeras bombas el 15 de septiembre de 2015 [27], Turquía hizo lo mismo el 16 de septiembre de 2015 [28] y el 7 de septiembre de 2015 el primer drone británico, según un artículo publicado en el New York Times, [29], mató en Siria a 3 sospechosos de ser miembros de Daesh, 2 de ellos de nacionalidad británica. Fue ese mismo 7 de septiembre que el Reino Unido informó sobre una operación anterior, realizada el 21 de agosto de 2015 [30]. A menudo tentados por la originalidad [31] y los diplomáticos del Reino Unido explicaron al Consejo de Seguridad que la eliminación física de personas sospechosas de pertenecer a Daesh en Irak y en Siria responde al derecho de legítima defensa colectiva e individual [32]. Habrá que esperar para saber si la eliminación física de sospechosos desde un drone se extenderá también a las operaciones que se realizan en territorio británico. Sobre esta práctica, el hecho que ciudadanos británicos puedan ser blanco de ataques franceses en Siria, como los que parecen haber tenido lugar el mes pasado [33], ha provocado diversas reacciones, como el artículo recientemente publicado en el diario francés Libération, donde se señala que: «Proceder a la eliminación específica de los franceses, en vez de combatir la amenaza global que representa el Estado Islámico, sería como proceder a ejecuciones extrajudiciales» [34]. En el informe que el gobierno británico presentó recientemente a la Cámara de los Comunes [35], solamente se mencionan los vuelos de reconocimiento sobre el territorio sirio [36].

Los primeros golpes aéreos de Francia

En cuanto a los golpes aéreos de Francia en Siria, los aviones de ese país lanzaron las primeras bombas francesas hace exactamente 2 meses, el domingo 27 de septiembre de 2015 [37]. Las autoridades francesas han aportado poca información sobre la selección de esa fecha y si resultaba oportuno o no proceder a aquellos primeros bombardeos en Siria. Coincidencia (feliz o desgraciada), en su alocución ante la Asamblea General de la ONU –sólo 24 horas después– el presidente Hollande mencionó simplemente que «Francia (…) tiene intenciones de asumir sus responsabilidades. Las ha asumido, recientemente, incluso a través de una acción armada, de una acción de fuerza» [38].

Aunque en este último discurso se mencionan motivaciones de índole humanitaria sobre la acción a realizar en Siria ante el drama humano que viven los habitantes de ese país, es lógico que nos interroguemos sobre la cuestión de saber si Francia evaluó los riesgos antes de autorizar su primer bombardeo en Siria: una respuesta de Daesh contra Francia era más que previsible después de los bombardeos efectuados el 27 de septiembre. El nivel de coordinación de los atentados del 13 de noviembre indica que, si los servicios de inteligencia y quienes trabajaban en la lucha contra el terrorismo en Francia habían tomado algún tipo de medidas, la eficacia de tales medidas preventivas fue limitada. En su alocución ante el Senado, el 25 de noviembre pasado, el jefe de la diplomacia francesa declaró: «El 13 de noviembre ha cambiado la situación. No tenemos otra opción que acabar con Daesh.» [39]

Los pasos vacilantes de
británicos y canadienses

En lo que concierne a Canadá, los primeros golpes aéreos en Siria datan de abril de 2015 [40]. Después de Estados Unidos, Canadá se convirtió en el segundo Estado miembro de la OTAN en proceder a ese tipo de acciones en Siria. Menos entusiastas, las autoridades británicas todavía están discutiendo ese tema [41]. Un informe presentado en octubre de 2015 por la Cámara de los Comunes –y publicado en internet por Voltaire Network [42]– explica las limitaciones existentes, sobre todo en el plano jurídico [43]. Un debate nacional sobre si es oportuno o no lanzar golpes aéreos en Siria todavía está en marcha en estos días [44]. Estamos en el deber de recordar que, por el momento, las operaciones militares británicas en Siria parecen haberse limitado a vuelos de reconocimiento y ataques selectivos realizados con drones. El 26 de noviembre pasado, el gobierno británico anunció su intención de extender las operaciones en Siria procediendo a bombardeos.

Todos notarán que las nuevas autoridades canadienses recientemente electas pusieron fin a los bombardeos en Siria –al igual que en Irak– el pasado 21 de octubre [45]. Autores canadienses han estudiado la supuesta legalidad de tales acciones en Siria, a la luz del derecho internacional y principalmente de la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), y han llegado a conclusiones que, en nuestra opinión, también se aplican a los bombardeos realizados por otros Estados:

«No hay escapatoria posible: los golpes aéreos de Canadá en Siria tienen bases jurídicas frágiles, o como mínimo precarias.» [46]

Riesgos de derivas a la vista

En el plano del uso de la fuerza en Siria, las interpretaciones equívocas sobre las obligaciones que impone la Carta de las Naciones Unidas son evidentes, al igual que lo desacertado de ciertas declaraciones oficiales.

Otro capítulo del derecho internacional también corre peligro de verse fuertemente sacudido. El mismo día que el presidente Francois Hollande declaraba a Francia «en guerra», el Sindicato de la Magistratura [de Francia] indicaba [47] que

«el discurso marcial que el ejecutivo ha retomado y su traducción en el estado de urgencia, decretado en base a la ley del 3 de abril de 1955, no pueden generar otra cosa que inquietud.»

Por su parte, Amnesty International denunció los riesgos de deriva en los siguientes términos: «La modificación de la ley sobre el estado de urgencia tendrá sólo 2 días de debate parlamentario. La propuesta de ley presentada prolonga el estado de urgencia por 3 meses mientras que amplía el espectro de medidas contrarias a las libertades. Son muy numerosas las enmiendas presentadas que podrían incluso endurecer el estado de urgencia. Principalmente, el estado de urgencia permite la realización de registros y poner personas bajo arresto domiciliario sin autorización judicial previa; así como disolver asociaciones con efecto permanente. Esas medidas de urgencia deben ser indispensables y proporcionadas en términos de campo de aplicación y de duración. Más importante aún, deben ser utilizadas únicamente cuando la situación lo exige porque no respetan el derecho común y restringen las libertades y los derechos humanos.» [48].

A modo de conclusión

Intento de omitir referencias a la Carta de las Naciones Unidas, discurso marcial, actitud belicista y amenazante, interpretaciones equívocas sobre las reglas relativas al uso de la fuerza (y muy probablemente a ciertas reglas en materia de derechos humanos), esos diversos factores recuerdan extrañamente la lógica de guerra que se instaló después del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos.

Así que la estrategia estadounidense en su «guerra contra el terrorismo» parece haber encontrado nuevos adeptos en Francia, a pesar de que sus fracasos son ampliamente conocidos. Precisamente sobre este aspecto, el parecido no es una simple ilusión: el primer diplomático extranjero que fue personalmente a la sede de la presidencia de Francia fue el secretario de Estado John Kerry, el 17 de noviembre, y el primer viaje al extranjero del presidente Francois Hollande después de los atentados fue para visitar, el 24 de noviembre de 2015, a su homólogo en Washington.