Excedentes fiscales: irregularidades por 7 mil 500 MDP

Yenise Tinoco
Sección: Finanzas Públicas

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no proporcionó documentación para comprobar el depósito y recepción de 492 millones 759 mil pesos por las secretarías de Energía, Turismo y Desarrollo Social, provenientes de ingresos excedentes para la atención de desastres naturales. Tampoco proporcionó documentación de las solicitudes presentadas por dependencias y entidades federativas afectadas por fenómenos naturales, por 660 millones de pesos, que la SHCP informó como comprometido no pagado del concepto “Vivienda Fonden”, de acuerdo con el Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2007 de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

Irma Manrique, investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), considera que la aplicación de los excedentes fiscales registra un manejo discrecional por parte de la SHCP. “La dependencia los maneja a su libre albedrío; no queda registro específico del destino y cantidad dada a las dependencias”.

El 26 de mayo de 2008, a través del oficio CVASF/LX/466/2008, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación solicitó a la ASF que fiscalizara el destino de los ingresos excedentes fiscales durante el ejercicio fiscal 2007.

De acuerdo con información del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, durante 2007 se obtuvieron ingresos excedentes por 247 mil 372 millones de pesos, de los cuales, 60 mil 945 millones de pesos fueron de origen petrolero y 186 mil 427 millones de pesos se derivaron de ingresos no petroleros.

En el documento Destino y aplicación de ingresos excedentes 2006-2008, presentado por el CEFP en abril de 2009, se explica que la obtención de ingresos petroleros excedentes se debe a que el precio de exportación del petróleo crudo fue mayor en 15.5 dólares por barril al programado para ese año, al pago definitivo del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos correspondiente al ejercicio fiscal 2006 (13 mil 772 millones de pesos) y a la cobranza por ventas al exterior de Petróleos Mexicanos (Pemex), impulsada por mayores precios y volúmenes comercializados de crudo, naftas y combustóleo.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria estipula que, en caso de existir ingresos excedentes sin destino específico, se podrá compensar el faltante de otros rubros de ingresos. En 2007 se obtuvieron ingresos excedentes brutos sin destino específico por 73 mil 546 millones de pesos.

En el marco del Foro de Análisis sobre la Reforma Energética: “Fiscalización y transparencia en los ingresos de Pemex”, Arturo González de Aragón, auditor superior de la Federación, consideró que un claro ejemplo sobre discrecionalidad en el presupuesto público se encuentra en el manejo de los recursos fiscales excedentes, entre éstos, los petroleros.

En 2005, explicó, del total de recursos excedentes, la SHCP descontó el costo financiero de la deuda de Pemex, el mayor costo de combustible de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y los menores ingresos de Luz y Fuerza del Centro (LFC), sin comprobar documentalmente dichas aplicaciones.

Agregó que en 2006 Hacienda dedujo de los ingresos excedentes 8 mil 614 millones de pesos para financiar ampliaciones presupuestales autorizadas a diferentes dependencias y entidades para cubrir adeudos del Impuesto Sobre la Renta (ISR) de 2005 y 2006, ajenas al mecanismo de compensación de adeudos.

González de Aragón dijo que por el periodo 2003-2007, el monto de los recursos excedentes petroleros distribuibles a los estados ascendió a 117 mil millones de pesos, de los cuales, 95 mil millones de pesos fueron efectivamente entregados; los 22 mil millones restantes se destinaron a incrementar la reserva del Fondo de Estabilización de Ingresos de los Estados.

Discrecionalidad

La auditoría determinó que la SHCP asignó 2 mil 274 millones 500 mil pesos a la partida 7400 “Provisiones para erogaciones especiales” y no los aplicó en ese ejercicio a programas y proyectos de inversión en infraestructura. Además, asignó 402 millones de pesos más a esa partida, que originalmente se aplicarían a la atención de desastres naturales. Se comprobó que, de esa cantidad, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación reintegró 395 millones de pesos a la Tesorería de la Federación.

Fortuna solicitó entrevista con las autoridades de la SHCP, a través de Isaac Macip, subdirector de Agenda con Medios. Mediante un correo, el funcionario remitió a la reportera a la página electrónica de la dependencia para consultar el anexo de “Finanzas públicas”, donde, a decir del servidor público, se encuentra toda la información sobre el “fondo de estabilización”.

Mario Di Costanzo, especialista en finanzas públicas, dice que el gobierno federal no sólo maneja de manera discrecional los excedentes fiscales, también los subejercicios. Los excedentes no pueden ser utilizados para incrementar el gasto corriente de las dependencias ni para el pago de servicios personales; sin embargo, no se rinden cuentas de cuál es el destino de esos recursos.

“Lo más probable es que estos excedentes se estén ocupando para incrementar el gasto de las dependencia. De acuerdo con el informe de finanzas públicas, en el primer trimestre de 2009, en el renglón de servicios personales se observó un sobreejercicio de 10 mil millones de pesos. Muchas veces, los recursos se utilizan para pagar prebendas de los funcionarios, como bonos especiales, de actuación; gastos por concepto de seguro de gastos médicos mayores y de separación voluntaria”, considera el especialista.

A decir de Di Costanzo, el problema en el manejo de los recursos excedentes es que no existe transparencia. Existe un rezago entre el informe de finanzas que se emite cada trimestre y la revisión de la cuenta pública; cuando hay un mal uso de los recursos se detecta casi un año después del ejercicio.

Agrega que lo que se debería de hacer es, durante el mismo ejercicio o en la contabilidad de los excedentes, una revisión exhaustiva de manera paralela a la contabilidad normal del gasto público. “Sólo se irían detectando mensualmente los subejercicios o sobreejercicios que se van dando en los excedentes fiscales o de cualquier tipo de excedente”.

Para Di Costanzo, la manera de operar de la SHCP le permite, contrario a la ley, prácticamente dar a los recursos fiscales excedentes el destino que ésta quiere. Año con año, Hacienda aplica discrecionalmente los excedentes. De nada sirve que la dependencia los reporte y se puedan detectar violaciones continuas a la norma, si a los funcionarios que la infringen no son castigados, lo que es materia de la ASF, la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la propia Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados.

El especialista considera que la SFP se convirtió en solapadora de todas las irregularidades en materia de gasto; la auditoría se escuda en que nada más puede revisar el ejercicio en curso una vez erogado el gasto, convirtiendo el hecho en una laguna legal. Aunque existen violaciones graves a la ley, no hay quien se atreva a castigarlos, porque los diputados ven esto como un asunto político, no como un asunto de ineficiencia.

CFE y LFC

El 28 de noviembre de 2007, la Unidad de Política y Control Presupuestario (UPCP) de la Secretaría de Hacienda autorizó a la CFE adecuaciones presupuestarias internas para disminuir 6 mil 151 millones 300 mil pesos del concepto de “Pagos relativos a Pidiregas (proyectos de infraestructura diferida en el registro del gasto)” y aplicarlos, entre otros conceptos, al Programa de Condonación de Créditos Fiscales, por 4 mil 487 millones 300 mil pesos.

Asimismo, con cargo a las disponibilidades financieras de la entidad, autorizó una adecuación externa por 1 mil 503 millones 200 mil pesos para el mismo programa, con lo que totalizó 5 mil 990 millones 500 mil pesos, de los cuales se ejercieron 5 mil 92 millones 432 mil pesos y los 898 millones 68 mil pesos restantes se presentaron como economías.

La ASF determinó que respecto de LFC, en octubre y diciembre de 2007 la UPCP le autorizó adecuaciones presupuestarias con cargo a las disponibilidades de la entidad por 180 millones 224 mil pesos, para cubrir la parte no condonada de los adeudos fiscales de 1993 y 1994, por concepto de ISR.

La auditoría pidió a Hacienda aclarar y presentar la documentación comprobatoria por 5 mil 275 millones 308 mil pesos que dedujo de los excedentes de ingresos bajo el concepto “Compensaciones de obligaciones fiscales de ejercicios anteriores y sus accesorios”, que informó haber realizado con fundamento en el artículo 11 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007, para compensar el deterioro en el balance presupuestario con motivo de los pagos de adeudos fiscales realizados por la CFE y LFC, al implicar un mayor gasto al previsto para esas entidades.

Para la ASF, la acción anterior no es compensatoria, toda vez que la obligación de pago sólo corresponde a las mismas, es decir, no se presentó la condición de créditos y adeudos recíprocos y correlacionados. Asimismo, se comprobó que de esa cantidad, 4 mil 487 millones 300 mil pesos, el 85.1 por ciento, ya estaba previsto en el gasto de las entidades y sólo 788 millones 8 mil pesos se erogaron con cargo a las disponibilidades de las mismas.

Fonden

La ASF señala que entre las compensaciones previstas en el artículo 19, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se encuentra la compensación para la atención de desastres naturales cuando el Fondo de Desastres Naturales (Fonden) resulte insuficiente. En el apartado “Origen y aplicación de los ingresos excedentes” de la Cuenta Pública 2007, la SHCP informó la aplicación de 21 mil 424 millones 300 mil pesos para la atención de desastres naturales.

La auditoría solicitó a la secretaría informar cómo y en qué momento determinó la insuficiencia del fondo y la documentación soporte correspondiente. Para acreditar que los recursos se agotaron, la Dirección General Adjunta de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria de la UPCP proporcionó copia de cuentas por liquidar certificadas del Ramo 23, programa Fonden, de octubre y noviembre de 2007, por 136 millones 999 mil pesos, monto mayor en 1 millón 299 mil pesos a los 135 millones 700 mil pesos aprobados originalmente en el presupuesto.

La dependencia informó que al 30 de septiembre de 2007 la disponibilidad no comprometida del Fonden era de 6 mil 558 millones 669 mil pesos, y los recursos aprobados en las sesiones de entrega de resultados del Comité Estatal de Evaluación de Daños, entre octubre y noviembre, ascendieron a 3 mil 798 millones 400 mil pesos, para atender los daños en 13 estados. Los 2 mil 760 millones 269 mil pesos restantes se reservaron para constituir el Fondo para la Reconstrucción de Tabasco, cuyo monto total ascendió a 7 mil millones de pesos.

La UPCP proporcionó las solicitudes de acuerdos de ministración, adecuaciones presupuestarias y las cuentas por liquidar certificadas para la regularización de los acuerdos; asimismo, los estados de cuenta y recibos para comprobar los depósitos y la recepción de 2 mil 108 millones 794 mil pesos, excepto de 232 millones 759 mil pesos correspondientes a la Secretaría de Energía para destinar a la CFE, por los daños ocasionados por el río Grijalva en Chiapas, y de 100 millones de pesos a la Secretaría de Turismo para destinar a Tabasco.

La auditoría observó que los 16 mil 103 millones 844 mil pesos autorizados mediante adecuaciones presupuestarias y cuentas por liquidar certificadas, la SHCP proporcionó oficios de solicitud de recursos, adecuaciones presupuestarias, cuentas por liquidar certificadas, estados de cuenta y recibos de recursos por 15 mil 929 millones 844 mil pesos para Diconsa, el Sistema Integral de Tiendas y Farmacias ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), así como para Chiapas, Veracruz, Quintana Roo y Tabasco.

De los 160 millones de pesos destinados a Tabasco, faltó el recibo así como el estado de cuenta de la Secretaría de Desarrollo Social. La UPCP informó a la ASF que no existe disposición que establezca que las entidades federativas están obligadas a entregarle estados de cuenta de los recursos que les son transferidos.

La ASF determinó que, de los 2 mil 878 millones 500 mil pesos comprometidos no pagados a septiembre de 2008, la Dirección General Adjunta de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria y la Dirección General Adjunta de Programación e Integración Presupuestaria de la UPCP informaron que los recursos fueron estimados con base en las solicitudes presentadas por las entidades afectadas por desastres naturales.

Sin marco legal

Pablo Trejo, integrante de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, dice que los excedentes se manejan bajo un manto de opacidad, porque, de acuerdo con la normatividad existente, estos recursos pasan a formar una bolsa, y lo primero que se cubre es el déficit que tenga el gobierno federal, convirtiéndose en un hoyo negro.

Para el legislador del Partido de la Revolución Democrática, es necesario que en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se norme que los excedentes en ingresos se controlen de manera tal que se pueda tener acceso a la información. Ya que en el transcurso del año el gobierno federal va cubriendo necesidades “superiores”, más allá de los programas establecidos, con recursos excedentes.

Pero, dice, no siempre se conoce cuáles son las necesidades superiores que tiene la administración pública federal y el destino final de los excedentes fiscales, evitando llevar un control estricto que permita una rendición de cuentas oportuna y transparente.