A pesar de tratados, descoordinación en seguridad pública

Desde que surgió como un Estado independiente, México ha suscrito 133 tratados, convenios y acuerdos internacionales en materia de seguridad pública para prevenir y combatir los nuevos y antiguos delitos transfronterizos. Esos pactos, binacionales y regionales, son los principales instrumentos con los que cuenta contra la impunidad de la delincuencia organizada. Recurre a ellos en casos de extradición (cuando los probables responsables de cometer delitos o las pruebas se encuentran fuera de la jurisdicción del Estado mexicano) para solicitar o brindar asistencia jurídica y para la ejecución de sentencias penales (traslado de reos).

En 2008, la delincuencia organizada cometió 136 mil 91 hechos delictivos, la mayoría por delitos contra la salud, de acuerdo con el estudio La seguridad pública en México: indicadores delictivos y su presupuesto público 1994-2005, del investigador parlamentario Reyes Tépach Marcial.

Ese mismo año, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) y la Procuraduría General de la República (PGR) aplicaron ocho tratados internacionales sobre narcotráfico: 27 para asistencia mutua en materia penal e intercambio de información; 17 de extradición; seis de ejecución de sentencias penales, y cinco de delincuencia organizada para prevenir y combatir el fenómeno delictivo.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, en su “Eje rector I: estado de derecho y seguridad”, indica la necesidad de establecer convenios de colaboración en el ámbito internacional para mejorar el combate al crimen organizado y prevenir la impunidad. Tal gestión es posible, señala el PND, mediante la suscripción de diversos instrumentos internacionales, por los que este país también contribuye a la seguridad internacional.

Sin embargo, la falta de coordinación entre esas dependencias federales y del seguimiento a los compromisos contraídos por México en materia de seguridad pública hicieron ineficaz e ineficiente la lucha contra la delincuencia organizada. Así lo señaló la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en la auditoría que realizó para verificar el cumplimiento de los objetivos y metas que se trazaron para 2008 esas dependencias en cuanto a los “Tratados Internacionales en Materia de Seguridad Pública”.

Los principales resultados reseñan que, ese año, se invocaron 17 tratados en materia de extradición, por lo que 33 personas fueron entregadas a México, una cifra que representa el 50 por ciento de las 66 personas que el gobierno solicitó a otros países. A su vez, el gobierno mexicano entregó a otros países solicitantes 99 personas, cantidad que representa el 46.7 por ciento de las 212 que le fueron solicitadas.

También se invocaron 27 tratados de asistencia jurídica. La PGR realizó 268 solicitudes de asistencia en materia penal, que se atendieron en su totalidad, y a su vez, resolvió las 156 solicitudes que le presentaron otros países. En cuanto a la ejecución de sentencias penales, se invocaron seis tratados por los que la SSP trasladó a 62 reos del territorio mexicano a sus países de origen. También recibió a 81 reos mexicanos repatriados de otros países.

El dictamen de la ASF verificó que, en 2008, la SRE, la SSP y la PGR no disponían “de un sistema de contabilidad que permita identificar los costos del cumplimiento” de los compromisos establecidos en los tratados internacionales, suscritos por el gobierno de México en materia de seguridad pública.

Extradiciones oscuras

El informe de la ASF destaca las grandes diferencias en el número de extradiciones reportadas en 2008 entre la SRE y la PGR.

La cancillería informó de 172 solicitudes de extradición presentadas por otros países a México (pasivas), mientras que la PGR indicó que fueron 169; lo que da una diferencia de tres personas. Por otra parte, la cancillería reportó que México concedió 99 extradiciones, mientras que la PGR informó de 105; esto da un faltante de seis personas.

En cuanto a las solicitudes de extradición que el gobierno mexicano presentó a otros países (activas), la cancillería reportó 66 y la PGR, 55; lo que muestra una diferencia de 11 personas entre ambas dependencias. De las extradiciones que le fueron otorgadas a México, la SRE reportó 33 y la PGR, 22; por lo que existe una diferencia de 11 personas entre las dos dependencias.

Para identificar el origen de esas divergencias, la ASF se reunió con representantes de ambas dependencias el 4 de noviembre de 2009. Cinco días después, un comunicado conjunto con fecha 9 de noviembre expresaba que las cifras de SRE y la PGR “son correctas” y que la diferencia numérica “deriva de la metodología” que cada una utilizó, motivada por las distintas facultades y atribuciones que tienen en el procedimiento de extradición.

La SRE indicó que manejó un número mayor de las solicitudes de extradición que se le hicieron a México, de las que la PGR reportó menos, porque de un primer análisis puede desprenderse si una petición cumple o no con los requisitos elementales para tramitarla. Esto da lugar a que tal solicitud no se envíe a la PGR y se devuelva al Estado requirente.

La discrepancia en las solicitudes de extradición activas (las que México solicita) consistió en que la SRE contabilizó el número de solicitudes que se formularon a varios países; en cambio, la PGR reportó el número de personas. A pesar de que, en la reunión del 4 de noviembre de 2009, las dos dependencias acordaron contabilizar las extradiciones, el informe de la ASF indica que ambas dependencias “incumplieron normas del control interno de la Administración Pública Federal”.

Se logró identificar que, de las 981 solicitudes de extradición que se presentaron a México en el periodo 2001-2008, el 91.3 por ciento, equivalente a 896 personas, correspondió a Estados Unidos, y el restante 8.7 por ciento (85 solicitudes) se distribuyó entre 22 países.

Caos en la cancillería

Al revisar los ordenamientos internos de la SRE en cuanto al seguimiento a los tratados internacionales que México ha firmado con otros países para articular la lucha contra el crimen trasnacional, la ASF observó que el Reglamento interior y el Manual de organización general de la SRE no concuerdan en las atribuciones de la Consultoría Jurídica y las direcciones generales. El Reglamento interior reconoce a la Consultoría como autoridad ejecutora de los compromisos establecidos en los tratados internacionales, mientras que el Manual de organización general las omite.

Por otra parte, para el Reglamento, las direcciones generales participan en la negociación de tratados y acuerdos internacionales con otras dependencias y, “cuando sea de su interés”, pueden coordinar, ejecutar y dar seguimiento a los mismos. En cambio, el Manual de organización no contempla esas funciones.

Esa indefinición en las competencias ha provocado que las direcciones generales para África y Medio Oriente, para Asia-Pacífico y para Europa “desconozcan el seguimiento de los compromisos establecidos en los tratados de narcotráfico”, señala la ASF.

Por ejemplo, la Dirección General para Europa admitió no tener registro de que la PGR y la SSP hayan solicitado su participación para instrumentar los acuerdos existentes sobre cooperación bilateral contra el narcotráfico con el Reino Unido, la Comunidad Europea, España y Rumania. “Incluso se desconocen las acciones emprendidas para su cumplimiento”, indica esa unidad administrativa en el oficio DGE2812/09, del 12 de octubre de 2009.

A su vez, la Dirección General para Asia-Pacífico aceptó que desconoce si se estableció el “Comité México-Filipinas de Cooperación”, que contempla el tratado suscrito con ese país. Además, asegura que desconoce cuál sería el área de la Cancillería designada para integrar ese Comité, según manifiesta en el oficio DAP-02942/09, del 8 de octubre de 2009. Tampoco ha sido convocada por la PGR para formar parte del mismo.

Aunque el acuerdo firmado entre México e Israel establece la creación de un comité conjunto en materia de seguridad, la Dirección General para África y Medio Oriente “no tiene registro” de que ese órgano se estableciera en algún momento, según reconoce el oficio AMO-01996, del 12 de octubre de 2009. Ese documento explica que, cuando se firmó ese acuerdo, existía en la cancillería la Coordinación para Asuntos Especiales y Narcotráfico, por lo que la dirección general “presume” que esa instancia daba seguimiento a la instrumentación de tal acuerdo.

Así, se desconoce en qué unidad de esa secretaría recayó, hasta 2008, la responsabilidad de vigilar que se cumplan los compromisos relativos a la creación de los comités en materia de seguridad. Asimismo, cuáles fueron los resultados de esos trabajos conjuntos en ese tema.

La Auditoría señaló que la cancillería no realizó acciones para avanzar en la emisión de medidas legislativas y administrativas que garanticen el cumplimiento de las obligaciones que establece la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional (Convención de Palermo). Por lo anterior, la ASF concluyó que, para el ejercicio 2008, la SRE no dispuso de indicadores con los que evaluara su participación en los compromisos que establecen los tratados que México ha suscrito sobre seguridad pública.

También dictaminó que no se logró valorar si cumplió con los objetivos del PND: “Fortalecer la cooperación internacional para contribuir a los esfuerzos nacionales en seguridad y defensa de la soberanía”; y menos aún, examinar su impacto en la estrategia de fortalecer los mecanismos en materia de extradición o el objetivo de contribuir a los esfuerzos nacionales en materia de seguridad”.

Asistencia ineficaz

De acuerdo con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a ese órgano del Ejecutivo Federal le corresponde: “Promover la suscripción de tratados, acuerdos e instrumentos de alcance internacional en materia de investigación y persecución de los delitos del orden federal”. También interviene en la extradición o entrega de indicados, procesados y sentenciados, así como en la asistencia jurídica a otros países y en el intercambio o traslado de reos.

Durante 2008, México presentó 395 solicitudes internacionales de asistencia jurídica y recibió 159 solicitudes extranjeras sobre esa materia. Sin embargo, de acuerdo la auditoría de desempeño que realizó la ASF, la Procuraduría General de la República no aplicó los indicadores denominados: “Eficacia en la atención de solicitudes de asistencia jurídica”, “Tasa de incremento de personas entregadas en extradición a México” y el de “Tiempo promedio de traslado de reos”.

Esas herramientas, establecidas en el Programa Anual de Trabajo de la Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales de la PGR, permiten evaluar el avance en el cumplimiento del objetivo: “Fortalecer la cooperación internacional para contribuir a los esfuerzos nacionales en materia de seguridad y defensa de la soberanía”, del PND 2007-2012.

El dictamen de la ASF describe que, al no aplicar todos esos indicadores, la Procuraduría dejó de cumplir con el objetivo del Programa Sectorial de Procuración de Justicia 2007-2012: “Desarrollar una actuación coordinada entre los actores clave en la lucha contra la delincuencia organizada”. Menos aún, con la estrategia denominada: “Intensificar los mecanismos de intercambio de información, localización de fugitivos, asistencia jurídica, cooperación internacional y extradiciones”.

Esa dependencia tampoco formuló indicadores que evaluaran su participación en el cumplimiento de los compromisos que establecen los tratados suscritos por México en materia de narcotráfico y delincuencia organizada. Por lo anterior, el órgano fiscalizador federal determinó que esa omisión “incumple el artículo sexto del decreto que aprueba el PND 2007-2012”.

Sin facultades

En la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no se establecieron atribuciones específicas para que la SSP participara en la propuesta, suscripción y cumplimiento de convenios, acuerdos y tratados internacionales en materia de seguridad pública. En su reglamento interior no se incluyeron las atribuciones relacionadas con el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados para el traslado de sentenciados nacionales o extranjeros.

También la ASF detectó que esa dependencia no elaboró indicadores para evaluar su participación en esos compromisos. Al responder al informe de la ASF, la SSP explicó que la Dirección General de Traslados de Reos y Seguridad Penitenciaria inició sus operaciones en enero de 2008 y “no contó con antecedentes documentales sobre las acciones realizadas”.

Ante ese escenario, Cristina Rosas, doctora en relaciones internacionales, comenta que es necesaria la existencia de una coordinación interinstitucional “como la que existía anteriormente y cuya labor recaía en la SRE”.

La especialista en seguridad internacional lamenta que esa entidad desapareciera en las recientes administraciones, toda vez que su función en el pasado consistía en ordenar la información y armonizar las acciones con el exterior.

La falta de cooperación entre las dependencias mexicanas responsables de articular las acciones en materia de seguridad con el exterior no le sorprende a Laura Carlsen, directora del Programa de las Américas del Centro de Relaciones Internacionales. Explica que “esa falta de coordinación interinstitucional es impresionante”, pues esa circunstancia se traduce en incompetencias y fuertes rivalidades entre instituciones encargadas de la seguridad, como la del debate que sostuvieron cuando se intentaba formar la Policía Federal.

Poner en práctica cualquier tratado o una política de seguridad es una cuestión básica. Y como ya lo ha señalado en sus estudios en torno a la lucha contra el crimen organizado, Carlsen describe que, frecuentemente, las autoridades anuncian nuevos programas, y cuando se los analiza, se descubre que ya existen, funcionan a medias o nunca se echaron a andar como debe de ser. Por esa razón, manifiesta: “Primero hay que limpiar la casa”.

En su opinión, esas omisiones tienen su origen en la falta de seguimiento a esos compromisos, lo que le parece “una tremenda falta de responsabilidad por parte del gobierno”. Detrás de ese proceder, la académica asegura que las autoridades “son muy dadas” a anunciar estos programas porque tienen encima todas las luces de los medios y así dan una imagen de acción efectiva.

Atribuye el fracaso en la aplicación de los tratados internacionales en seguridad a la combinación de la falta de institucionalidad, de coordinación y de voluntad política. Por ello, propone formar un comité de seguimiento en seguridad, en virtud de que ese tema “es muy dinámico, pues cambia todos los días, así como las amenazas”.