Autor: Trabajo Conjunto
Zósimo Camacho / Ruth Roque
Sección: Portada
3 JULIO 2011

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) encuentra que la institución militar encargada de proteger los recursos marítimos y, entre otras misiones, prevenir la contaminación en costas y mares mexicanos no cumple con una de sus funciones sustantivas. El dictamen del máximo órgano de fiscalización respecto a la auditoría de desempeño 09-013100-1094, aplicada a la Secretaría de Marina (Semar), resultó negativo. Las omisiones de la Armada de México provocan que el país incumpla 28 tratados internacionales y que se viertan desechos tóxicos sin control en aguas mexicanas.

—Nos sorprendieron con los dedos en la puerta –reconoce el contralmirante Juan Guillermo Fierro Rocha, presidente de la Comisión de Estudios Especiales del Estado Mayor General de la Semar–; y ante cualquier cosa que hagamos nos conducimos con la verdad. Sea cual sea ésta, tenemos que decir la verdad, porque estamos convencidos de que si decimos una mentira ésta nos va a encadenar a otra para sostenerla, y al rato se va a hacer un desastre que no se va a poder justificar.

En entrevista con Contralínea, el contralmirante del Cuerpo General de la Armada de México dice que la Semar no rechaza ninguna recomendación y acepta que la dependencia ha incurrido en “faltas administrativas”. Sin embargo, asegura que la vigilancia en las zonas costeras se ha realizado de manera rigurosa, sólo que no se elaboraron los informes correspondientes.

—No estamos para rechazar recomendaciones [de la ASF]. La disposición del almirante secretario [Mariano Francisco Saynez Mendoza] es que todas las recomendaciones se acepten. En principio son sujetas a un análisis; se llama a la mesa de discusión; hacemos la gestión para ver a quién le compete, y resolvemos si es necesario atenderla, prepararla o responderla. Y si es necesario coadyuvar con alguna dependencia, también estamos dispuestos a hacer la parte que nos corresponde –explica el contralmirante Fierro Rocha.

En el dictamen negativo de la auditoría 09-0-13100-07-94, elaborado por la ASF y contenido en el Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, se asienta que la Semar “no atendió los compromisos de los tratados en materia de medio ambiente, porque únicamente participó en cuatro (12.5 por ciento) de los 32 tratados que, de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores, le correspondía participar en materia de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros”.

Además, la ASF señala en el mismo documento que la institución “no proporcionó evidencia documental sobre las acciones realizadas para dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas [firmado desde 1980] y el acuerdo que lo modifica [publicado en el Diario oficial de la federación el 25 de enero de 1991]”.

El máximo órgano de fiscalización del país –dependiente de la Cámara de Diputados– revela que la Semar no envió a la Organización Marítima Internacional (OMI) la información acerca de los permisos que la dependencia federal otorgó para el vertimiento de desechos; tampoco, los informes sobre la vigilancia del estado del mar, como lo dispone el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, signado por México desde 1972 y ratificado con la aceptación de su protocolo en 1996.

La revisión de la ASF generó 15 “observaciones” y 25 “recomendaciones” al desempeño que realiza la Armada de México, la cual integra, junto con el Ejército Mexicano y la Fuerza Aérea Mexicana, las Fuerzas Armadas Mexicanas que velan por la defensa y seguridad nacionales.

El órgano interno de la Semar responsable de la coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente es la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología, la cual ejerció durante 2009 –periodo revisado por la ASF– 174 millones 877 mil pesos.

De acuerdo con el artículo 30 de la Ley de la Administración Pública Federal, fracción IV, la Semar es responsable de “ejercer la soberanía en el mar territorial, su espacio aéreo y costas del territorio”; asimismo, “ejercer vigilancia de las zonas marinas mexicanas, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias”; y, entre otras misiones, “ejercer la autoridad para garantizar el cumplimiento del orden jurídico en las zonas marinas mexicanas, proteger el tráfico marino, y salvaguardar la vida humana en el mar”.

Además, las fracciones VII y VII bis señalan que es deber de la Semar “ejercer funciones de policía marítima para mantener el estado de derecho en las zonas marinas mexicanas”, y “llevar a cabo la búsqueda, rescate, salvamento y auxilio en las zonas marinas mexicanas de conformidad con las normas nacionales e internacionales, en su caso, con las demás autoridades competentes”. Las fracciones XXIV y XXV indican que la dependencia debe “intervenir, en el ámbito de su responsabilidad, en la protección y conservación del medio ambiente marino” y, finalmente, “inspeccionar, patrullar y llevar a cabo labores de reconocimiento y vigilancia para preservar las áreas naturales protegidas”.

“Sólo somos 50 mil marinos”

México es uno de los países costeros más importantes del mundo. Por extensión marítima, ocupa el noveno lugar de una lista de 130 países. De acuerdo con el Programa sectorial de marina 2007-2012, elaborado por la Semar en 2007, el mar territorial (“sobre el cual México ejerce soberanía absoluta”) y la zona económica exclusiva (“en la que se ejercen derechos soberanos en cuanto a la explotación, exploración, conservación y administración de los recursos naturales contenidos en la masa de agua, lecho y subsuelo marino”) suman una superficie de 3 millones 149 mil 920 kilómetros cuadrados. Así, el área de vigilancia de la Armada de México equivale al 159.68 por ciento de la superficie terrestre (a cargo del Ejército Mexicano): 1 millón 972 mil 550 kilómetros cuadrados.

—Grosso modo somos 50 mil elementos en la Armada de México –explica el contralmirante Juan Guillermo Fierro Rocha–; atendemos tareas que ahorita se nos están multiplicando en diferentes escenarios… sin menoscabo de nuestra responsabilidad, desde luego. Los mejores hombres que tenemos ahorita, con el acopio de todos nuestros recursos, están siendo canalizados a un esfuerzo que usted entiende cuál es. Tenemos que hacer un sistema de relevos dado que tenemos gente operando en diversos estados, situaciones y medios ambientes.

El contralmirante, presidente de la Comisión de Estudios Especiales del Estado Mayor de la Semar agrega que “la coyuntura actual que estamos viviendo requiere de la Armada de México una suma de esfuerzos que en ocasiones pudiera no rebasar nuestra capacidad; pero sí, de alguna forma, exigirnos un poco más de lo que normalmente estamos dando bajo una función”.

Ataja: “Todas las plazas están siendo cubiertas”. Reconoce que a algunas misiones “llega gente que no tiene la experiencia necesaria, que no sabe canalizar [los partes informativos] y eso nos lleva a cometer algunas faltas de carácter administrativo, que se van acumulando”.

La Semar, en apoyo al turismo

—¿El esfuerzo que realiza extraordinariamente la Armada es el del combate al narcotráfico?

—Ésa es una de sus facetas. La otra es la actividad turística. Uno de los soportes principales que tiene la actividad turística es un sistema de búsqueda y rescate que ha desarrollado la presente administración; tenemos estaciones a lo largo de todo el país y en ambos litorales que están abocadas en la atención de las emergencias que genera la actividad turística, tanto nacional como extranjera.

El contralmirante señala que gracias a este sistema “hoy por hoy tenemos la seguridad de que no hemos tenido vidas humanas que lamentar de las llamadas de auxilio, sean de turistas extranjeros o nacionales o pescadores mexicanos”.

Rechaza que las tareas asignadas en la presente administración distraigan a la Semar de sus funciones sustantivas: “Nada nos exime de la responsabilidad inicial que tenemos, la preservación del estado de derecho y la defensa nacional del país”.

La diputada perredista Esthela Damián Peralta –presidenta de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados– “aboga” por la Semar.

—Un poco intercediendo por la Secretaría, diría que esto [los resultados de la auditoría] tiene que ver con un asunto en el que está inmersa la Armada como lo está el Ejército: tienen otras obligaciones constitucionales, otro tipo de marco de actuación y hoy están metidos en el combate a la delincuencia organizada.

Sin embargo, agrega que es preocupante “que no teniendo muchos recursos humanos y materiales se esté ocupando lo que se tiene en un tipo de acciones en específico, y del cual no existe un marco jurídico, y se estén descuidando actividades que sí tienen establecidas y que están completamente abandonadas o que se están cumpliendo parcialmente o que no se cumplen”.

Según la auditoría de desempeño 09-0-13100-07-1094, las omisiones de la Semar podrían derivar en “contaminación y destrucción de peces comerciales, muerte de aves marinas, daño a la flora, reducción del contenido de oxígeno en el agua de mar e interferencia en la navegación y la pesca”.

En el Informe del resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública 2009, la ASF señala que la Semar no mostró evidencia documental alguna de que los 57 ecosistemas marítimos-costeros del país fueran sujetos de protección y vigilancia.

La Auditoría observa que la Semar no dispuso en su estructura programática los presupuestos destinados específicamente al cumplimiento de los tratados internacionales. Tampoco estableció indicadores que permitieran evaluar los avances en la ejecución de los compromisos adquiridos.

Y es que ni en su Reglamento Interior ni el Manual General de Organización “se establecieron atribuciones relacionadas con la coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales para la prevención y control de la contaminación marítima, así como para vigilar y proteger el medio marino dentro de su área de responsabilidad”, asienta la ASF.

Fallas, “sólo” administrativas: Marina

El capitán de navío Jorge Morgado Gómez, vocal de Planos y Programas de Desarrollo de la Comisión de Estudios Especiales de la Semar, explica que la institución sí cuenta con un plan sectorial, derivado del Plan Nacional de Desarrollo, en el que se incluye un indicador para la revisión del cumplimiento de la vigilancia en los 57 ecosistemas marinos-costeros.

Reconoce, sin embargo, que la insuficiencia de recursos podría incidir en la falta de cumplimiento de todas las metas.

“Tenemos que ajustar el presupuesto que nos asignan a esta estructura programática; y lo que hacemos es priorizar: no le podemos dar a todos los indicadores todo el presupuesto. De hecho, la Dirección General de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología ya está tomando acciones para poder resarcir ese problema”.

El contralmirante Fierro Rocha asegura que todas las inspecciones se realizaron; pero no se cuenta con los reportes.

La falta de documentación “obedece a que cada unidad encargada de la supervisión debe hacer un reporte al Estado Mayor; los reportes se van acopiando. Y lo que pudo haber ocurrido es que los marinos pasaron por el área protegida determinada y la encontraron sin novedad, pues no había nada. Y ahí es donde se rompe la cadena, pues el Estado Mayor está ahorita inmerso en muchas tareas. Y la persona que está atendiendo los reportes, por una razón que ahorita estamos retomando, no los contabilizó”.

El presidente de la Comisión de Estudios Especiales del Estado Mayor de la Semar acepta que “esos reportes son los que deberían de haber informado, por ejemplo, tantas unidades circularon por áreas protegidas en tantas ocasiones”.

México, rebasado

Según el documento México: relación de tratados en vigor 1836-2008 –elaborado por la Secretaría de Relaciones Exteriores–, la nación mexicana mantiene la vigencia de 1 mil 320 instrumentos de cooperación internacional: tratados, convenios y protocolos. De éstos, sólo 62 se refieren al medio ambiente. Y particularmente aquellos destinados a evitar y prevenir la contaminación marina son 27, según los oficios OMR/00957/2010 y CJA.-4148, enviados a la ASF por la cancillería los días 12 de abril de 2010 y 7 de septiembre del mismo año, respectivamente. Se trata de 25 multilaterales y dos bilaterales.

Esos 27, más tres acuerdos modificatorios y dos protocolos son compromisos internacionales que México está obligado a observar. En su dictamen, la Auditoría concluyó que la Semar sólo participa en cuatro de esos 32. De éstos, la Armada ha demostrado que cumple en dos.

—No puedo decir si son demasiados los convenios que ha firmado México; lo que puedo decir es que México está inmerso en el concierto internacional de naciones; no puede mantenerse aislado y debe compartir responsabilidades –explica el contralmirante Fierro Rocha.

Agrega: “¿Nos hace falta más gente? Probablemente. ¿Nos hacen falta más recursos? Cualquier dependencia dirá que sí”.

Luego de las observaciones y recomendaciones de la ASF, al interior de la Semar se inició una serie de consultas para deslindar responsabilidades.

—Se encontró una serie de irregularidades –reconoce el capitán de fragata Ernesto Moreno, jefe del área jurídica de la Comisión de Estudios Especiales de la Semar.

Sin embargo, el abogado argumenta que de los 27 tratados internacionales sólo dos le correspondían atender directamente a la Semar. En los demás tiene la obligación de participar como institución “coadyuvante”.

—Se empezaron a revisar todos los convenios, incluso con las demás secretarías de Estado para determinar cuáles, de manera específica, teníamos, como Secretaría de Marina, que cumplir. Claro que es una preocupación que existan convenios que comprometen al Estado mexicano y que no hayan sido atendidos de manera puntual.

Asegura que en la revisión realizada entre la Semar, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), la Comisión Nacional del Agua y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente se determinó que sólo en el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias (firmado en 1972 y vigente desde 1975), y en el Acuerdo para la Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas, y el Plan bilateral que se deriva del acuerdo, la Armada es la entidad responsable.

Precisamente estos convenios internacionales son los que destaca la ASF en sus observaciones.
A lo largo de 2009, la Semar concedió 30 permisos para el vertimiento de desechos en aguas mexicanas; pero no pudo presentar información que diera cuenta del impacto que representaron en la protección y conservación del medio ambiente marino. Lo que sí pudo averiguar la Auditoría Superior es que ocho de esos permisos excedieron el plazo máximo de autorización. Además, de las 24 actas de inspección y vigilancia sobre la materia, tres no fueron firmadas.

El “vertimiento” es definido por el convenio internacional como “toda evacuación deliberada en el mar de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo hundimiento deliberado en el mar de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo almacenamiento de desechos u otras materias en el lecho del mar o en subsuelo de éste, desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar, y todo abandono o derribo in situ de plataformas u otras construcciones en el mar, con el único objeto de deshacerse deliberadamente de ellas”.

El Convenio no observado por México prohíbe el vertimiento de materias peligrosas y exige una autorización previa para el vertimiento de otros materiales y desechos. Según el artículo 3, fracción XXII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se considera material peligroso a los “elementos, sustancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que, independientemente de su estado físico, representen un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico infecciosas”.

El capitán de fragata Ernesto Moreno, jefe del área jurídica de la Comisión de Estudios Especiales de la Semar, explica que la expedición de trámites para verter desechos en el mar sí es responsabilidad de la Armada.

—La Marina es la que autoriza. Para ello inclusive se realiza un análisis del tiempo en el que se va a hacer el vertimiento, porque también depende la temperatura y las corrientes marinas que existan al momento del vertimiento. Todo eso lleva una mecánica y un procedimiento científico.

Asegura que la Semar sí controla el vertimiento de desechos en mares mexicanos. “En la cuestión administrativa es donde, por alguna razón, perdimos la conducción. Sin que esto sea justificante, a lo mejor no nos preocupamos nosotros por recabar los acuses de recibo de las dependencias que estaban involucradas; hicimos el trámite; quizás no le dimos el seguimiento o la conclusión adecuada”.

Vicente Guzmán Hernández, encargado del Programa de Cuidado de la Tortuga Carey del Área Natural Protegida Laguna de Términos, en Ciudad de Carmen, Campeche, reconoce que la Semar ha sido “muy responsable” en el apoyo al programa.

Sin embargo, señala que en materia de vertimiento de desechos los resultados no son positivos. “Los vertimientos que hacen la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Administración Portuaria Integral muchas veces se basan en manifiestos de impacto ambiental que no son presentados a la Marina. Y provocan erosión en playa. Por ejemplo, en Campeche hay un muelle que se movió en el poblado Seybaplaya en el que en una extensión de dos kilómetros están tirando piedra hacia dentro del mar; el muelle va a servir para carga y descarga de buques de gran calado y no se sabe si se cuenta con la manifestación de impacto ambiental respectiva”.

El biólogo agrega que con este tipo de acciones se produce “una erosión intensa de playa; y si son playas tortugueras, se pierde toda la vegetación de la costa y toda la arena, que es donde las tortugas, por miles de años, han estado anidando”.

La ASF reconoce que la Semar no es la única responsable de las omisiones: responsabiliza a las secretarías de Relaciones Exteriores (SRE) y del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y a la propia Cámara de Diputados. A las dependencias del gobierno federal las acusa de no coordinarse con la Semar y establecer y deslindar responsabilidades de cada entidad. A la cámara del Poder Legislativo le demanda que “analice la factibilidad de discutir el anteproyecto de ley que reglamenta el vertimiento de desechos y potras materias en las zonas marítimas mexicanas, a efecto que la Secretaría de Marina aplique las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y Otras Materias”.

El máximo órgano de fiscalización del país destaca que la falta de coordinación con la SRE y la Semarnat que defina el alcance de la participación de la Semar en los tratados, ha provocado que la Armada no “ejerza plenamente sus atribuciones en materia de vigilancia y protección del medio ambiente marino y sus ecosistemas”.

Ante la falta de soporte documental que acredite las labores de protección de los ecosistemas mexicanos, la ASF emite la recomendación 09-013100-07-1094-07-22 a la Semar para que “elabore los procedimientos administrativos en las unidades responsables de registrar la naturaleza y las cantidades de todos los desechos u otras materias para los cuales se expidieron los permisos de vertimiento y de vigilar el estado del mar, así como en la coordinación y seguimiento de los tratados internacionales en materia de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos”.

Esthela Damián Peralta –presidenta de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados– explica que por las omisiones ningún funcionario será sancionado. Asegura que la auditoría sí cumple su cometido porque permite corregir “lo que funcionaba mal”.

—Una auditoría al desempeño no genera, constitucionalmente, vinculación de sus resultados hacia el servidor público. Esto significa fundamentalmente que no habrá sanción por las observaciones vertidas en el resultado de la auditoría. Pero aunque no haya una sanción económica ni una inhabilitación ni suspensión, el hecho de que te publiquen y te señalen, te previene y corriges.

La Semar incursiona en el turismo

El contralmirante Juan Guillermo Fierro Rocha, presidente de la Comisión de Estudios Especiales del Estado Mayor General de la Secretaría de Marina, explica que ninguna otra administración anterior a la de Felipe Calderón había desarrollado en la Armada de México un sistema “avanzado” de protección al turismo.

El presidente y el secretario Mariano Francisco Saynez Mendoza lo han impulsado porque precisamente el turismo es “uno de los ejes principales de la economía nacional. Como se sabe, nosotros definimos el poder nacional como el acopio de todos los recursos que tiene un país para generar riqueza, fuentes de empleo, economía. Dentro de todo ese poder nacional, tenemos una parte que llamamos poder militar; y a nosotros nos corresponde el poder naval: la capacidad del Estado para defender y proteger sus intereses; la industria turística ha evolucionado de tal manera y tan rápidamente que fue necesario que se desarrollara este sistema de búsqueda y rescate con mayor velocidad”.

Dicho sistema se integra con estaciones esparcidas a lo largo de las costas mexicanas. Cuenta con patrullas de alta velocidad (que alcanzan los 40 nudos) y que son autoadrizables, es decir, que no se hunden.

Contralínea 240 / 03 de julio de 2011