Leyes secundarias de telecomunicaciones: el Estado avasallado por tres apellidos

El decreto de ley secundaria de telecomunicaciones y radiodifusión propuesta por el presidente de México, Enrique Peña Nieto, se caracteriza por tres principios básicos. El primero es la intención de reducir a la mínima expresión la importancia del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), al invadir y conculcarles sus funciones reguladoras otorgadas por los recientes cambios constitucionales en la materia, con el objeto de convertirlo en una simple institución burocrático-testimonial sometida a los caprichos del Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Gobernación y otras dependencias estatales, y, por añadidura, a los intereses económico-político de los grupos monopólicos que controlan esos servicios públicos.

El segundo es que busca imponer otra vez la llamada “Ley Televisa” de 2006, pese a que ella había sido invalidada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2007 por considerar que violentaba flagrantemente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Pero será una imposición, pues no existe un movimiento social capaz de detener ese nuevo atentado que perpetra, en contra de la Carta Magna y la nación, el bloque dominante. Esto posibilitará el otorgamiento de concesiones sin necesidad de subastas, la renovación automática e irrestricta de las mismas por un plazo de 20 años (de hecho, en la nueva propuesta sería a 30 años), el triple de tiempo vigente a escala internacional, y el control simultáneo de los servicios de radio, televisión y telecomunicaciones, gratis y sin necesidad de requerir de concesiones adicionales, entre otras cosas.

Comparados con los beneficios que el gobierno federal les otorgará, junto con los legisladores priístas que encabezan Manlio Fabio Beltrones y Emilio Gamboa, los panistas, las exigencias que en 2006 no pudieron cumplirles Vicente Fox, Felipe Calderón y los congresistas son nimias. El actual gobierno se las dará completas.

La ley reglamentaria, además, les ofrecerá a los monopolios de las telecomunicaciones y la radiodifusión, identificados con eufemismos como “agentes económicos preponderantes” y “agentes económicos con poder sustancial”, las coartadas (i)legales para burlar las normas constitucionales, salvaguardar intereses y mantener, sin cambios relevantes, su grado de concentración y centralización del capital y la producción, su grado de control del mercado. Las llamadas “barreras a la entrada” legales e ilegales (gastos de inversión, economías de escala, ventajas absolutas de costos, propiedad intelectual, acuerdos de exclusión, manipulación de precios, privilegios palaciegos entre la oligarquía y las elites políticas, entre otros) que impiden la competencia, apenas serán remozadas, no eliminadas. Tampoco se desmantelarán los monopolios. Más aún, la manera en que está redactada la iniciativa de leyes secundarias reforzará la consolidación de los monopolios verticales y horizontales existentes, integrantes de conglomerados que extienden sus tentáculos hacia otras esferas económico-financieras: Azcárraga-Televisa-Bestel-Cablemás-Cablevisión-Sky y Salinas Pliego-Tv Azteca-Total Play, en la radiodifusión; Carlos Slim-Grupo Carso-Inbursa-América Móvil-Teléfonos de México (Telmex)-Telcel, en las telecomunicaciones, pese a sus desencuentros con el gobierno; las asociaciones como la negociada por Azcárraga-Salinas Pliego-Iusacell-Unefón (acuerdos formales e informales entre empresas del mismo ramo que buscan, con métodos legales e ilegales, reducir o eliminar la competencia en un determinado mercado o impedir la entrada de nuevos competidores).

Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial (con su silencio) no modificarán esos negocios. Ni en el cambalache de los cambios electorales por las contrarreformas en las telecomunicaciones y energética pudieron conseguir la transmisión de los debates presidenciales, pues ésta no tendrá cobertura nacional.

El tercer principio básico es el desprecio por la radiodifusión pública y social, compartido por los monopolios y demás empresarios que medran comercialmente esos servicios propiedad de la nación. La decisión inquebrantable por limitar su presencia o impedir su existencia, por medio de obstáculos financieros, técnicos u operativos, entre otros.

La restauración de la rectoría estatal, el control de los monopolios, la competencia, la libertad de expresión, la neutralidad de la red y la democratización de las telecomunicaciones y la radiodifusión quedaron como la fantasía, la magia del casi Sueño de una noche de verano tropical. La comedia romántica shakespeariana –que se dice fue inspirada por la boda de Thomas Berkeley y Elizabeth– cederá el paso a la tragicomedia mexicana, al matrimonio de conveniencia, el pacto mafioso.

El desacreditado sistema neoliberal reprivatizador y desnacionalizador volverá a imponerse. Como dijera en alguna ocasión la fundamentalista Margaret Thatcher, madre-abuela putativa de los neoliberales: “there is not alternative” (“no hay alternativa”), expresión que tomó prestada del filósofo victoriano y darwinista social Herbert Spencer.

La opción argentina

La Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, de 2009, es la antípoda del reglamento secundario que se discute en México. Aquella, conocida popularmente como “ley de medios” en Argentina, simboliza la tesonera voluntad política de un gobierno democrático, socialmente legítimo, opuesto al neoliberalismo y dispuesto a enfrentar a los monopolios de los medios, enemigos de los principios republicanos, tradicionalmente conspiradores, copartícipes y beneficiarios de los regímenes gorilas. Dicha ley supone que la recuperación de la rectoría estatal, el fomento y regulación de competencia, con el fin de abaratar sus precios y universalizar el acceso a esos servicios, la libertad de expresión y los derechos civiles, la neutralidad de las redes o la democratización de los medios radiales y televisivos y de la sociedad, exigen el desmantelamiento del poder económico y político de las corporaciones, entre ellas el del Grupo Clarín, los Televisa, Tv Azteca y Grupo Carso mexicanos.

La “ley de medios” fue resultado del consenso. Su contenido descansa en un proyecto elaborado por la Coalición por una Radiodifusión Democrática en 2004 y en la participación activa de instituciones públicas, organizaciones sociales y otros actores de la comunicación social que debatieron sus fundamentos durante 1 año en distintos puntos del país. En México la ley secundaria es una propuesta del Ejecutivo y su contenido provocó la indignación social, que orilló al Senado a montar un debate para simular su credibilidad. En 3 días de marzo pasado invitó a 51 especialistas, concesionarios y empresarios de radio y telecomunicaciones, la mayoría de ellos a modo, para comentar, sin trascendencia, la iniciativa repudiada, ya que ésta quedó igual. Lo llamativo fueron los denuestos del panista Javier Lozano en contra de algunos convidados. Pero Lozano dijo algo razonable: “la ley de telecomunicaciones y radiodifusión que envió el Ejecutivo al Senado será aprobada por mayoría. No habrá
unanimidad, no la puede haber”.

Así, la ley será impuesta.

La ley argentina significó un cambio radical en el sistema público y privado de los medios audiovisuales. Los servicios de comunicación audiovisual son declarados de “interés público” (un bien social común y no tanto como un interés o razón de Estado). El Estado reasume el papel rector, por medio de un órgano regulador integrado por representantes del Ejecutivo, las tres minorías principales del Congreso, un académico de la comunicación, de cada provincia y la capital federal, del sector privado y social, de las universidades nacionales, de los trabajadores de la comunicación y de las comunidades de los pueblos originarios.

El espectro radioeléctrico es redistribuido en tres partes iguales: una para el sector privado, otra para el social (organizaciones sociales, universidades, pueblos originarios) y el resto para Estado federal y provincial (serán públicos, no estatales). Las licencias son adjudicadas mediante el régimen de concurso público abierto y permanente, por un plazo de 10 años, prorrogable una sola vez por un plazo similar, concedida en una audiencia pública. El número de ellas es limitado y nadie podrá prestar servicios a más del 35 por ciento del total nacional de habitantes o de abonados a los servicios. Quien opere un canal de televisión abierta no podrá ser dueño de una empresa de distribución de televisión por cable en la misma localidad, y viceversa. Se prohíbe que las compañías telefónicas vendan servicios de televisión por cable. Las frecuencias radioeléctricas no podrán transferirse, venderse o subastarse. La presencia del capital extranjero se limita a un máximo del 30 por ciento del capital accionario de las empresas. Se crea la figura del defensor Nacional del Público y se garantiza el acceso universal a los contenidos informativos de interés relevante.

El proceso de desmonopolización implicó el parcial desmantelamiento de Clarín, el grupo hegemónico mediático, aunque se mantiene como el conglomerado más importante del país al mantener el diario Clarín, los canales líderes en televisión abierta y de paga y una de las radios con mayor audiencia. La dueña de Clarín, Ernestina Herrera de Noble, vio afectado parte de su imperio que le permitió acumular una fortuna estimada en 2 mil 500 millones de dólares. Otros grupos que tendrán que desinvertir son Moneta, Indalo, Uno Medios, Cadena 3, Prisa, Telefónica y Pierri.

En México, la ley secundaria en la materia avanza en sentido contrario, y el poder económico, financiero y político de la oligarquía mediática seguirá acrecentándose. Carlos Slim, Ricardo Salinas Pliego y Emilio Azcárraga seguirán agregándoles dólares a sus patrimonios estimados en 72 mil millones de dólares, 7 mil 800 millones y 3 mil millones, respectivamente, al cierre de 2013.

La involución autoritaria

El consenso logrado alrededor de la ley secundaria es su rechazo. Por ejemplo, el senador panista Javier Corral calificó a la iniciativa como una “brutal contrarreforma”. Agustín Ramírez, de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (Amedi), señaló que “raya en lo absurdo”. Ésas y otras posturas, en una tesitura similar se deben a que eliminan de golpe los tímidos avances logrados con los cambios constitucionales.

Uno de ellos es el acotamiento del IFT. En el agregado al Artículo 6 constitucional se señala que será “un organismo público descentralizado con autonomía técnica, operativa, de decisión”. En la propuesta de ley secundaria se reitera que será un “organismo público autónomo, (in)dependiente en sus decisiones y funcionamiento”, cuyo objeto es “regular y promover la competencia y el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y la radiodifusión”.

Sin embargo, la “autonomía” del IFT, por principio, es restringida por la elección de sus directivos. A diferencia del órgano regulador argentino, cuyos integrantes reflejan la pluralidad de intereses sociales y el intento por democratizar a los medios audiovisuales, “el presidente del organismo público [mexicano] será designado, a propuesta del Ejecutivo federal, con el voto de dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente” (Artículo 6 constitucional). Por desgracia, como ha ocurrido en otros casos similares, el nexo entre el elector y el elegido se ha mantenido. Mony de Swaan, presidente de la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), o Luis Carlos Ugalde, antiguo miembro del consejo general del Instituto Federal Electoral, ejemplifican esa relación de sumisión.

La reciente elección de cinco de sus siete comisionados pone en duda la calidad y la eficacia de su trabajo, debido a su falta de experiencia o la independencia constitucionalmente exigida. Según la Amedi, Mario Fromow trabajó en Telmex; Adolfo Cuevas, en la Dirección de Radio, Televisión y Cinematografía, en la Secretaría de Gobernación, y su paso por la Cofetel, al lado de Ernesto Gil Elorduy, fue descalificado; María E Estavillo ha litigado en contra del gobierno mexicano y es señalada por su escaso conocimiento en temas de telecomunicaciones; Gabriel O Contreras se desempeñó en la Consejería Jurídica de la Presidencia calderonista, en el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario y en la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, de la Procuraduría General de la República, organismos que nada tienen que ver con las tareas del IFT; Ernesto Estrada laboró para Vitro Vidrio y en la firma Holdings North America y ha sido empleado público, funciones completamente alejadas de las telecomunicaciones.

La capacidad de decisión y la autonomía del Instituto quedan burdamente debilitadas por la intromisión de otras dependencias públicas en sus tareas. La Secretaría de Gobernación vigilará y velará por las “buenas costumbres” sociales y de los servicios: el cumplimiento de las normas ambiguas como el respeto a la vida privada, la dignidad personal, la moral, la publicidad, los contenidos, el orden público, la seguridad nacional (Artículo 218 constitucional). Las secretarías de Comunicaciones y Transportes y de Hacienda y Crédito Público “emitirán opiniones no vinculantes” en el “otorgamiento, prórroga o revocación de concesiones”, la fijación en el monto de las contraprestaciones, la planeación, la fijación y la conducción de las políticas y programas de cobertura universal y cobertura social, la elaboración de las políticas de telecomunicaciones y radiodifusión, el acceso a internet de banda ancha en edificios públicos. La Secretaría de Educación Pública se coordinará con la de Hacienda para la definición de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector educativo, la transmisión de programas culturales, cívicos, educativos y recreativos. La Secretaría de Salud participará en los temas de su ramo. La Procuraduría Federal del Consumidor promoverá y protegerá jurídicamente a los usuarios de las telecomunicaciones.

La postura del IFT ante las contradicciones entre las leyes constitucionales y las secundarias, o ante la prórroga del llamado “apagón analógico”, fortalecen la suspicacia: el IFT quedará sometido a la agenda presidencial y será una dependencia más tutelada por el Ejecutivo federal y sus brazos ejecutores.

La nueva “Ley Televisa”

Allí está el detalle. El giro radical de la ley constitucional en telecomunicaciones y radiodifusión hacia los intereses de los oligarcas que controlan esos servicios, agrupados en la “Ley Televisa” y contenidos en la ley secundaria se ubica en el sutil cambio de un concepto. En la primera se dice que se considerarán como agentes económicos preponderantes en los servicios de radiodifusión o telecomunicaciones” a las compañías que tengan una “participación mayor al 50 por ciento, medido este porcentaje ya sea por el número de usuarios, suscriptores, por el tráfico en sus redes o por la capacidad utilizada de las mismas de acuerdo con los datos de que disponga el Instituto Federal de Telecomunicaciones”. En la ley secundaria el término “servicios” es sustituido por el de “sector”, lo que da la oportunidad de la fragmentación en lugar de la agregación y, por tanto, en la reducción artificial de la presencia en las telecomunicaciones y la radiodifusión.

Dicha disposición, más que impulsar la convergencia, estimula la divergencia. A la separación de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión, a no considerarlos como servicios múltiples (de televisión abierta, de radio, de internet, de audio y video restringidos, de telefonía móvil).

Ese ajuste le permite a Televisa escapar de las exigencias a quienes son clasificados como “agentes económicos predominantes” (artículo 276), pese a que controla el 70 por ciento de la televisión abierta y el 60 por ciento de la de paga. Es cierto que el IFT ya declaró a Televisa como tal. Sin embargo, si se aprueba la ley secundaria, tendrá que ser replanteado ese estigma.

Por añadidura, también se despeja la obligación de presentar un plan donde opten por la separación funcional estructural o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o la combinación de ambas, con el objeto de reducir su presencia a menos del 50 por ciento en el mercado. Asimismo, le facilitaría la posibilidad de participar en las licitaciones de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico (artículo 274), aun cuando la ley constitucional no le negaba esa opción, pues sólo requeriría la autorización del IFT.

Los efectos benéficos vendrán en cascada para Televisa. Por ejemplo, le evitaría la enojosa situación de permitir el acceso gratuito de sus señales en la televisión restringida (artículo 264). Le permitiría quedarse con el espectro sobrante de la transición digital sin pagar contraprestación alguna. Le aseguraría la posibilidad de adquirir el 51 por ciento de la empresa Cablecom, hecho que ampliaría aún más su concentración de la televisión restringida.

Por otro lado, la propuesta de creación del llamado “mercado secundario de espectro radioeléctrico”, donde podrá realizarse la transferencia entre particulares del derecho de uso del espectro radioeléctrico, la cesión de derechos y el arrendamiento de espectro, sin necesidad de la intervención estatal, más que impulsar la competencia, sólo acelerarán la tendencia a la concentración. En el mejor de los casos, podría presentarse una competencia entre monopolios, con todas sus perversiones económicas y políticas, perniciosas para los usuarios y la nación.

El otorgamiento de las concesiones actuales únicas para uso comercial, por un plazo de hasta 30 años (en 2007 la propuesta era hasta por 20 años), prorrogables por plazos iguales, con la posibilidad de arrendarlas, beneficiarán especialmente a los monopolios de Televisa y Tv Azteca que controlan la televisión abierta y de paga.

Si bien Telmex fue declarado como “agente económico preponderante” debido a que controla el 80 por ciento del mercado en telefonía fija, el 70 por ciento de la telefonía móvil y el 74 por ciento de los servicios de internet fijo, tampoco la ley secundaria implica el fin de su historia. Si llegara a separarse el conglomerado o a desincorporarse (¿realmente alguien lo cree?) para ajustarse a las normas, no perderá su posición hegemónica en las telecomunicaciones. Incluso en poco más de 2 años podría verse su incorporación en la televisión. La estrategia de trasnacionalización de Slim le ofrece una amplia gama de posibilidades para mantener su posición de patriarca oligárquico.

Radiodifusión pública y social, la perdedora

Si es claro que la ley secundaria no sólo no atenta en contra de los monopolios actuales, sino que tenderá a reforzar su presencia, también es nítido que, junto a los usuarios, los principales perdedores serán la radiodifusión pública y social. Para estos últimos es más que obvia su condena a muerte o a vegetar dolorosamente.

Con la creación del Sistema Público de Radiodifusión de México, a los organismos estatales se les someterá al dictado de la Secretaría de Gobernación, con todo y sus implicaciones nocivas en materia de independencia editorial, autonomía de gestión financiera, garantías de participación ciudadana, reglas claras para la transparencia, rendición de cuentas, defensa de sus contenidos; desarrollo tecnológico y otras medidas contenidas en el Artículo 10 transitorio de la ley constitucional en telecomunicaciones y radiodifusión.

Ahora todo dependerá de las directrices de Gobernación y, por extensión, del Ejecutivo. El espectro del pasado de la radio y la televisión pública está más vivo y más terrible. El grado de autonomía e independencia que dispondrán es más que evidente.

Con este tipo de concesiones no se podrán prestar servicios con fines de lucro ni compartir el espectro radioeléctrico con terceros (artículo 83 de la Ley del Sistema Público de Radiodifusión de México), su futuro dependerá de su capacidad para demostrar su eficacia técnica y administrativa, estará supeditada al financiamiento público (artículo 88) y éste ha sido tradicionalmente mezquino y declinante, lo que explica la indigencia de estos organismos públicos. Y para asegurar su miseria, sólo podrá buscar recursos adicionales a través de donativos (en dinero o en especie), la venta de productos o servicios (¿con qué dinero previo los generará si su presupuesto es insuficiente para sus necesidades básicas?), patrocinios o convenios entre entidades públicas (artículo 88). Es decir, de la caridad.

¿Cómo sobrevivirá la nueva televisión pública que se creará? No es un enigma. Al igual que las otras televisoras públicas: en la mendicancia. El problema es que esa caridad, en caso de que exista, será disputada por los llamados “concesionarios de uso social”, porque el proyecto de ley secundaria les asignó un destino similar al encasillarlas como instituciones sin fines de lucro, por lo que tampoco podrán realizar actividades que persigan la obtención de ganancias. Sólo podrán asegurar su existencia por los siguientes medios: donativos en dinero o en especie, aportaciones y cuotas o cooperación de la comunidad a la que prestan servicio, patrocinios y convenios (artículo 89).

Pero antes de preocuparse por el dinero, primero tendrán que existir. Y para existir tendrán que demostrar que tienen la capacidad técnica-operativa y los ingresos necesarios para utilizar la banda de frecuencias que eventualmente les sea asignada; que contribuirán a alcanzar los caros principios de los derechos humanos, la libertad de expresión e información o el libre acceso a las tecnologías de la información, entre otras fruslerías, las cuales, por cierto, son relajadas para las concesiones únicas de explotación comercial.

El sistema, sin embargo, no es tan perverso y autoritario como algunos creen. En un momento de generosidad, el gobierno le ofrece a la radiodifusión pública y social una gran oportunidad de vida: la venta de “patrocinios” hasta por 5 segundos. Ello dependerá de su creatividad.