Crisis y deterioro de la seguridad social en América Latina

Al respecto, organizaciones de derechos humanos integradas en la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (Pidhdd) han impulsado iniciativas destinadas investigar los efectos de las políticas de reforma estructural de la seguridad social en la región, que se han plasmado en la elaboración de "Informes Alternativos" realizados por organizaciones sociales de siete países latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela, en los cuales se aborda la situación del derecho a la seguridad social en cada país.

Con posterioridad, la Pidhdd solicitó y logró en marzo de 2002 una Audiencia sobre la situación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en las Américas, llevada a cabo en el 114° Período de Sesiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA. En dicha oportunidad, presentó un certero diagnóstico de una de las principales causas del deterioro del derecho a la seguridad social en la región [9], al afirmar que: "El sostenido deterioro del mercado laboral en la región, las limitaciones para su crecimiento y la paralela profusión de amplias masas al margen de las relaciones laborales formales -trabajadores familiares no remunerados en el campo, trabajadores independientes no profesionales en la ciudad, seudo asalariados de empresas de escasa productividad, conducción familiar y corta vida- aíslan crecientemente a la mayoría de los trabajadores de sus posibilidades de participación en el sistema de seguridad social, retornándolos a las condiciones primarias de protección basadas en las posibilidades de auto ahorro, ayuda familiar, comunitaria o mutual" [10].

Otras dos investigaciones realizadas, la primera por la Comisión Latinoamericana por la Comisión de los Derechos y Libertades de los Trabajadores y los Pueblos (Cladehtl), titulada "Los derechos del trabajador latinoamericano: agresiones y desafíos", y la segunda por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el Banco de Previsión Social de Uruguay, titulada "Informalidad y Seguridad Social en América Latina: Informe Preliminar", dan cuenta en toda su magnitud del proceso de deterioro de la seguridad social en la región.

El informe del Cladehtl, hace referencia a la problemática del creciente desempleo y del aumento del sector informal y su influencia negativa sobre el derecho a la seguridad social, al afirmar que: "El llamado sector informal que absorbe al 63% de los trabajadores de la región y las condiciones de precariedad que lo caracteriza, no garantiza en el corto plazo una incorporación eficiente de los trabajadores agrupados en él a los beneficios de la Seguridad Social" [11].

También señala la problemática relacionada con que "La caída de los salarios también tiene sus impactos en la Seguridad Social, tanto en las prestaciones económicas que recibe el trabajador como en los aportes al sistema, ya que estimulan la evasión" [12].

Al respecto, en el informe elaborado por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el Banco de Previsión Social de Uruguay, se presentan estadísticas que demuestran claramente el crecimiento del desempleo en la región que subió del 5,8% en 1990 al 8,7% en 1999, donde destacan situaciones críticas como la de Ecuador, Argentina y Colombia, y situaciones favorables como las Panamá, El Salvador y Honduras.

Los bajos niveles salariales también se analizan en el Informe citado anteriormente, afirmándose en el mismo "que la evolución salarial en los ochenta refleja la década perdida. En 10 de los 14 países contemplados en el Cuadro [Anexo] hubo pérdida salarial. En Nicaragua, Venezuela y Perú la pérdida salarial fue enorme. En la década de los 90 el salario medio se recupera con la excepción de Argentina y Venezuela, siendo en este último país la pérdida salarial también en este período importante. Si dividimos la década del 90 en dos subperíodos (90-95 y 99-95) se constata que la situación es diferente. En efecto mientras que en el primer lustro sólo 2 países sufrieron pérdida salarial, ya en el segundo 6 países vivieron un proceso negativo respecto a la evolución de este indicador"Red de Información Alternativa de Seguridad Social: [13].

Cabe destacar, que un indicador de relevancia para analizar las políticas sociales adelantadas por los Estados, en particular en seguridad social, es el porcentaje del PBI que se destina al gasto público social. En este sentido, los datos presentados en el Informe sobre "Informalidad y seguridad social en América Latina" confirman que "El gasto público social había sufrido una importante reducción durante la década de los 80 y se recuperó en los 90, pero aún los niveles son muy insuficientes". Según la CEPAL en el bienio 1990-1991 era el 10,1% del PBI y se ubicó en 12,4% en el bienio 1996-1997" [14].

Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, "Existe una gran disparidad entre los países. Así un conjunto de ellos (Uruguay, Panamá, Costa Rica y Brasil) rondan o superan levemente el 20%, mientras que 8 países no superan el 10%. En materia de Seguridad Social se destaca el gasto en Uruguay que es el triple del promedio de la región, mientras que 10 países tienen niveles inferiores al 5%" [15].

Al desagregar el indicador general, se encuentra un indicador específico que especifica el porcentaje del PBI que se destina a la seguridad social (el promedio para América latina es del 5,2%), y en este caso se constata que sólo dos países (Uruguay y Brasil) superan el 10%, cinco países (Argentina, Chile, Panamá, Costa Rica, Colombia) destinan entre un 5 y 10%, y el resto destinan menos del 5%.
Por otra parte, la cobertura (cantidad de población protegida) que brinda un sistema de seguridad es un indicador específico del grado de vigencia del derecho a la seguridad social.

Al respecto, la OIT realiza un diagnóstico certero de esta realidad: "Uno de los problemas fundamentales con que se enfrenta la seguridad social en la actualidad es que más de la mitad de la población mundial están excluidos de cualquier tipo de protección obligatoria de la seguridad social. No están cubiertos ni por un régimen de seguro social contributivo ni por una asistencia social financiada a través de la fiscalidad" [16].

El principal problema de América es el escaso nivel de cobertura. Según otro estudio realizado por los expertos uruguayos Ernesto Murro y Gabriel Lagomarsino, la situación se resume en que: "El promedio simple para los 16 países de la región es de 33 por ciento y sólo cuatro países superaban el 50 por ciento de cobertura. Por otra parte, el 42,5 por ciento de las personas mayores de 60 años no recibe ingresos ni por jubilaciones ni por trabajo, lo que las sumerge en la dependencia económica y aumenta su vulnerabilidad social" [17].

Asimismo, el Cladehtl, como se puede apreciar en el cuadro que se presenta a continuación, confirma que "Entre los años 1990 y 1998 la cobertura de la Seguridad Social desciende de 66,6% al 61,6%. En materia de jubilaciones y pensiones, según datos de la CEPAL en 1997 el 42,5% de la población de 60 años y más, no recibía ningún ingreso. Conviene destacar que aunque esas cifras corresponden a zonas urbanas países como Venezuela, República Dominicana y Colombia superan el 55% de hombres y mujeres con más de 60 años de edad que no perciben ningún ingreso. Caso contrario destacan Uruguay con el 9,0%, Argentina con el 22,1% y Chile con el 24,3%" [18].

Es evidente que, en la última década -que coincide con los procesos de reforma estructural de los sistemas de seguridad social en la región- la cobertura de la seguridad social lejos de haberse universalizado, ha tendido a bajar. Como se puede apreciar en el cuadro siguiente el nivel de cobertura en la mayoría de los países ha disminuido entre 1990 y 1998, descendiendo la cobertura del sector asalariado del 66,6 al 61,6 %, discriminado entre un descenso en el sector formal del orden del 80, al 77,2% y en el sector informal del 29,2 al 26,0%, en el mismo período. Destacan por encima del promedio regional de cobertura Uruguay, Brasil, Chile, Costa Rica, mientras que por debajo de la media se encuentran Venezuela, Ecuador y Perú.

Es importante destacar, que el indicador anterior hace referencia a las personas afiliadas a la seguridad social, el cual es distinto al que mide la proporción entre personas las afiliadas y las que realmente cotizan al sistema de seguridad social, en los países donde se han producido reformas estructurales. En estos casos, debido al alto costo de las cotizaciones, se presenta el problema de la no cotización por parte de muchos afiliados, que de esta manera quedan al margen de la protección del sistema. Según cifras aportadas por la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones, sólo el 52,4% de los afiliados de cotizan al sistema privados de fondos de pensiones. Específicamente de un total de 40.969.071 afiliados, solo cotizan 21.122.411. [19]

Los tipos de reformas en la región

Un indicador que permite contextualizar y evaluar el marco tipo de marco normativo que garantiza el derecho a la seguridad social es el tipo de reforma realizada en cada país. Si bien es cierto, que la Convención (102) de la OIT no impone a los Estados un modelo único de implementación del derecho a la seguridad social, el modelo privatizador impuesto en la mayoría de los países de la región han generado algún tipo de exclusión de la población beneficiaria, ya sea de las prestaciones de vejez o de atención médica, debido al alto costo de las cotizaciones. Durante la década del 90, las reformas estructurales en los sistemas de seguridad social afectaron total o parcialmente los regímenes de protección de invalidez, vejez y sobrevivencia, así como la asistencia a la salud.

Al respecto, las reformas a los sistemas de pensiones acometidos en la región, según la tipología utilizada por el experto Carmelo Mesa Lago son:
a) Sustitutivo: el antiguo sistema público es abolido y reemplazado por uno nuevo privatizador, bajo el régimen de Capitalización Plena Individual (CPI).
b) Paralelo: no se elimina el sistema público de reparto, pero se termina con el monopolio estatal y es convertido en la alternativa a un nuevo sistema de CPI, con el cual compite;
c) Mixto: el sistema público es reformado y pasa a ser un componente del esquema, que se combina con la modalidad del CPI.

Según la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS), hasta el año 2001, 11 países habían realizado reformas estructurales privatizadoras de los sistemas de pensiones (seis de tipo sustitutiva, dos de tipo paralelo y tres de tipo mixto [20]) y seis seguían manteniendo el sistema público de reparto [21]. Cabe mencionar, que cuatro países acometieron también reformas en el sistema de asistencia a la salud (Chile, Argentina, Perú y Colombia). No han realizado reformas estructurales privatizadoras solo 6 países (Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Panamá, Paraguay y Venezuela).

Cabe precisar que, en el resto del mundo, excepto unos pocos países de Europa del Este, el sistema privado de capitalización individual no existe, incluyendo entre ellos a Estados Unidos y Gran Bretaña.
La evaluación del proceso de reforma estructural privatizador en la región, realizada por las principales organizaciones sindicales latinoamericanas, no pueden ser más coincidentes. Por su importancia, destacan las conclusiones del "Seminario de evaluación y seguimiento sobre seguridad social", organizado por la OIT, del 3 al 7 de diciembre del 2001 en Viña del Mar, Chile:

Los procesos de reforma de los sistemas de seguridad social en la región, se han caracterizado por:
a) Reducción del papel del Estado en la garantía de programas y subsidios a los sectores más necesitados de la población y, en general, en su deber de velar por el goce de la ciudadanía de un derecho humano como la Seguridad Social.
b) Privatización de los modelos tanto de salud como de pensiones y riesgos del trabajo, reduciendo la responsabilidad social del empresariado en su financiamiento y cargando su mantenimiento solamente a los trabajadores, imponiendo mayor rigidez y discriminando a la mujer trabajadora violando el principio de la igualdad de género.
c) La creación de sistemas duales en los que los ricos se vinculan a los sistemas privados y los pobres a los sistemas públicos como resultado de la aplicación de las recomendaciones del Banco Mundial, presentándose una "selección adversa" en relación con las enfermedades de alto costo o el proceso de envejecimiento, todo lo cual trae como resultado la pérdida de la solidaridad.
d) El desconocimiento de los principios constitucionales de algunos de nuestros países al promover un verdadero sistema de expropiación social.

La aplicación de estas reformas ha traído como consecuencia:

1. La reducción de la cobertura de los derechos integrales de la seguridad social.
2. La reducción y hasta eliminación de uno de los principios fundamentales de la seguridad social, que es la solidaridad.
3. Un alto costo de transición en su implementación, bajo la responsabilidad de los Estados, lo que agravó el déficit fiscal de los mismos.
4. Altas cuotas de administración que han sido un negocio rentable para los capitalistas nacionales e internacionales que intervienen en la administración de los programas de pensiones, de salud y de riesgos del trabajo, en detrimento de la protección suficiente de los trabajadores en materia de vejez, salud, riesgos y enfermedades profesionales.
5. Mayores niveles de desprotección para las mujeres.
6. Violación de los Convenios de la OIT N° 102, N° 128 y recomendaciones y resoluciones sobre la materia.
7. Violación de los principios rectores de la seguridad social, a saber: solidaridad, universalidad, integralidad, participación tripartita e igualitaria y control social.
8. Incumplimiento de Convenios, Declaraciones y Protocolos de derechos humanos relacionados con el derecho humano a la seguridad social.

La "contrarreforma" venezolana

El triunfo en las elecciones presidenciales en diciembre de 1998 del actual mandatario nacional, Hugo Chávez Frías dio lugar a un proceso de contrarreforma de la seguridad social, que implicó la paralización e impugnación de las leyes privatizadoras aprobadas con anterioridad, la paralización de la liquidación del Seguro Social y el inicio de un proceso constitucional y legal de redefinición de la seguridad social desde una visión que privilegia el carácter público y solidario del sistema.

Es evidente que la sola aprobación de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Losss) no garantiza la solución de los graves problemas que confronta el seguro social ni el éxito de la transformación del actual sistema de seguridad social de carácter laboralista a uno de carácter universal. Es necesario que la Asamblea Nacional propicie el proceso de consulta popular y aprobación de las leyes de los distintos subsistemas que regirán y pondrán en marcha en nuevo sistema, proceso que está paralizado desde mediados del año pasado.

Es indudable que el inicio de la "contrarreforma Venezolana" representa un avance en la reversión de las políticas neoliberales que en el ámbito continental instauró en la última década en Latinoamérica un modelo de seguridad social excluyente no solidario.

Desafortunadamente, su aprobación ha pasado desapercibida para la gran mayoría de la población, que debe conocerla para así poder participar en el proceso de aprobación e implementación de las leyes faltantes, única manera de que en el futuro el derecho a la seguridad social ampare a toda la población y contribuya con ello a la creación de una sociedad más justa y solidaria.

Paralelamente a ello, la deficitaria gestión pública del seguro social, que en cuatro años de gestión a cambiado su directiva en seis oportunidades, no ha logrado cumplir con las expectativas de cambio de la población. Las denuncias de corrupción, la inadecuada atención a los usuarios, la inadecuada dotación de medicamentos para atender a enfermos que padecen enfermedades crónicas o catastróficas, atentan contra el objetivo constitucional de crear un sistema de seguridad social universal, solidario y eficiente.

Es necesario resaltar, que el destino del proceso político venezolano está estrechamente vinculado a la suerte que corra la implementación del nuevo sistema de seguridad social, ya que el mismo debe garantizar la inclusión al sistema de la mayoría de la población pobre y excluida.
La lucha por una seguridad social incluyente en América Latina.

La última década del siglo XX trajo aparejado un proceso de reformas estructurales de la seguridad social en la región basado en la privatización de los sistemas de pensiones y la atención de salud, que lejos de mejorar la situación, en muchos casos la ha agravado. La disminución de la cobertura, los graves problemas financieros, la mala calidad de los servicios de salud y la deficiencia en el pago de las prestaciones dinerarias, la escasa participación de los beneficiarios en el control de la gestión, y fundamentalmente la reducción de la seguridad social "a un problema económico y la acepción de este a un problema financiero, cuestionándose la ubicación de la seguridad social como un derecho humano fundamental" [22], son los problemas ha superar en el futuro y constituyen un desafío para los gobiernos y sociedades de América Latina.

Es en este campo donde las organizaciones de derechos humanos, que enfatizan su trabajo en la defensa y promoción de los derechos económicos, sociales y culturales, tienen un amplio campo de trabajo, en comunidad con las organizaciones sindicales, de pensionados, de la economía informal y de amas de casa, para lograr aportar desde su propia perspectiva a lograr un "desarrollo progresivo" del derecho a la seguridad social, tal cual lo plantea el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto Internacional de derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en particular la referencia al derecho a "una mejora continua de las condiciones de existencia".

El desafío de esta primera década del siglo XXI es lograr un proceso de "contrarreforma" continental de la seguridad social -habida cuenta de la constatación de las visibles deficiencias de la reforma estructural propiciada por el Banco Mundial en los 90- que permita generar alianzas entre sectores políticos, organizaciones sindicales, de desempleados y de la economía informal, comités de pensionados y jubilados, organizaciones de derechos humanos e investigadores del sector académicos vinculados al tema, para que nacionalmente se evalúen los procesos privatizadores y se presenten alternativas que se enmarquen en una visión que privilegie la solidaridad social y no la mercantilista que tanto daño ha hecho en las dos ultimas décadas.

Solo revirtiendo el proceso privatizador y excluyente impuesto por las corrientes neoliberales, será posible que en el futuro los diversos sistemas de seguridad social garanticen efectivamente el pleno disfrute del derecho a la seguridad social para todos y todas, sin discriminación de ningún tipo.