Los cambios institucionales y su dinámica deben ser el eje de un proyecto alternativo

La grave crisis estructural de la economía latinoamericana y su correlato de exclusión y segmentación social -consecuencia de las seculares relaciones centro-periferia y de la profundización del proceso de globalización- requiere elaborar e implementar proyectos de desarrollo productivo incluyentes, socialmente justos y políticamente democráticos que apunten a mayores grados de igualdad al interior de los países y entre las naciones.

Es imprescindible ampliar el estrecho margen de maniobra que genera la globalización proteccionista y militarizada, lo cual exige ampliar los espacios de acción de nuestras naciones y bloques regionales y avanzar hacia la construcción de un proyecto nacional-regional de desarrollo que permita superar las desigualdades y la exclusión social.

Es necesario fortalecer las tendencias hacia la cooperación y la integración regional, como parte de un camino hacia la búsqueda de proyectos alternativos con una masa crítica tal, en términos económicos, políticos y sociales, que permita enfrentar el poder económico mundial, que se concentra y centraliza en las empresas transnacionales.

Dicha búsqueda debe partir de dos reconocimientos: a) las políticas de los gobiernos de Lula, Lagos, Kirchner, Chávez y las propuestas de Vázquez, probable presidente de Uruguay, son muy diferentes entre sí y están muy lejos de dar respuesta a la grave crisis estructural y los altos niveles de exclusión en sus respectivos países; b) es necesario discutir, si se quiere superar la etapa declarativa de la unidad latinoamericana, acerca de ciertos lineamientos y objetivos comunes para nuestras economías a pesar de la heterogeneidad de los países y de las diferencias en las políticas con orientación de mercado que se han aplicado, y aplican, en cada uno de ellos. Lo cual exigirá, necesariamente, que se definan y diseñen respuestas específicas en cada uno de los casos.

Lineamientos que deberían sustentar la elaboración de proyectos alternativos de desarrollo, entendidos éstos como un conjunto organizado de cambios institucionales y de políticas socioeconómicas orientadas por un horizonte cultural y de valores que se plantee superar las graves carencias de las políticas mercadocentricas y extrovertidas aún predominantes.

No puede desconocerse las enormes dificultades que existen para superar el carácter periférico de nuestras economías, si se acepta que: el subdesarrollo de la periferia responde a causas intrínsecas al sistema capitalista y es la contracara necesaria y complementaria del desarrollo; la globalización -proceso derivado de los avances científico-tecnológicos y del proyecto hegemónico del capital transnacional- aumenta la divergencia entre los países centrales y los periféricos.

La creciente divergencia en la economía mundial se observa en el siguiente cuadro, en el cual se presenta la evolución del PBI per capita de los principales países industrializados y de las mayores economías de América Latina. El crecimiento de la brecha es alarmante, particularmente en las tres décadas neoliberales, el PBI per capita promedio, del año 2002, alcanza a 24.375 dólares para los seis países industrializados seleccionados y a solo 3.579 dólares para las siete mayores economías de Latinoamérica.

No existen mecanismos de mercado que compensen las diferencias en la dotación de factores y en el nivel de renta; por lo tanto, en el actual sistema hay sectores importantes de la población que no logran, ni logrará, disponer de suficientes ingresos para reproducir su vida o para dotar de los bienes imprescindibles a sus descendientes.
Esta situación no podrá revertirse si siguen predominando en los países latinoamericanos la improvisación, la incertidumbre, la especulación financiera, el "rentismo" empresarial, la corrupción, la flexibilidad laboral, la prescindencia del Estado y la negligencia de una buena parte del sistema político, todo lo cual es funcional para los sectores dominantes.

Las consecuencias sociales de dicha situación - desocupación, informalidad, reducción salarial, hambre, segmentación social y exclusión - son un importante freno al desarrollo productivo con justicia social. El pragmatismo y las "políticas adaptativas" de las fuerzas progresistas a los lineamientos de los organismos multilaterales de crédito aumentan la brecha entre el centro y la periferia y consolidan la exclusión de millones de hombres.

El modelo neoliberal ha tenido reveses pero sigue vigente

La crisis económica y su correlato de pobreza y exclusión debilitaron el "sentido común" neoliberal provocando un creciente respaldo a líderes y organizaciones progresistas.

En varios países de nuestro continente, en el último quinquenio, han accedido al gobierno fuerzas y dirigentes políticos que pueden caracterizarse como opositores a las políticas neoliberales. Múltiples expectativas se han generado al respecto, en toda América Latina, pero aún no es posible discernir los posibles resultados de sus estrategias de desarrollo, ni la profundidad de sus propuestas de cambio. Existen señales importantes en el plano internacional (búsqueda de la integración regional y de las relaciones sur-sur); pero sus políticas internas, en la mayoría de los casos, no responden a los intereses de los trabajadores y de las grandes masas de excluidos.

No se puede dejar de señalar, por otra parte, que los caminos, los tiempos, los actores y los énfasis que se han utilizado, y utilizan, con el objetivo de obtener triunfos electorales, no son los mismos que se deberían transitar para impulsar un cambio de modelo de desarrollo.
Un problema central, no suficientemente analizado ni discutido, es que la actual crisis de hegemonía del modelo neoliberal -derivado del fracaso de sus políticas y de los altísimos costos sociales que ello provocó- puede revertirse, en un período de tiempo relativamente corto, si los gobiernos de signo progresista no llevan adelante cambios institucionales y estructurales que impliquen, por su profundidad, el inicio de una nueva etapa, basada en un modelo de desarrollo incluyente capaz de aglutinar en su entorno a grandes mayorías nacionales.

El desafío de los gobiernos que se pretenden de signo progresista no es nada menor: Por un lado, deben enfrentarse al objetivo fundamental del modelo neoliberal: retomar y ampliar el proceso de acumulación capitalista creando condiciones para lograr la recuperación de la tasa de ganancia a través de la reducción de la retribución de la fuerza de trabajo y de la parte del beneficio que se apropia el Estado; Por otro lado, deben superar una crisis económica estructural que tiene su origen en factores históricos, geográficos, institucionales y de escala, al respecto, en este artículo, se sostiene que los aspectos institucionales tienen especial relevancia.

La disyuntiva para estos gobernantes (Chávez, Lagos, Lula, Kirchner y, posiblemente, Vázquez) está entre la apuesta a ser "ganadores" relativos dentro del sistema periférico (aceptando, más allá de los "discursos y los gestos" de algunos de ellos, las premisas del modelo dominante); o elegir un camino alternativo e independiente, lo cual implicará necesariamente redefinir los niveles de apertura de nuestras economías y los derechos de propiedad del capital. Debe asumirse sin vacilaciones la necesidad de modificar sustancialmente la distribución de la renta y la riqueza en nuestros países.

Si se acepta que no puede haber un proyecto alternativo de desarrollo en el marco de las instituciones (reglas de juego) creadas por el neoliberalismo; la búsqueda de cambios institucionales, tanto para una "desconexión" de la globalización, como para acotar los daños que provocan los actuales derechos de propiedad, deberían ser aspectos prioritarios de la agenda económica y política de nuestros países.

Hay que cambiar las instituciones

La posibilidad de resolver los graves problemas y el futuro económico con base en proyectos nacionales independientes, en el marco de la globalización proteccionista, es prácticamente nula sí se continúa dentro de la actual lógica de aceptación de los lineamientos que imponen los acreedores y sus portavoces. Por otra parte, el insuficiente desarrollo de los acuerdos regionales (como el Mercosur) no han permitido, hasta el presente, generar condiciones para elaborar proyectos nacionales en el marco de un gran proyecto regional.
Para abordar la salida de la crisis, y reflexionar sobre nuevas estrategias de desarrollo es necesario reconocer el fracaso de las políticas centradas en mejorar el sistema de incentivos mediante la apertura, desregulación y liberalización de mercados. Lo cual fue potenciado por una gestión pública que centró su accionar en la generación de oportunidades de renta para los "empresarios", económicos y políticos, que se pudieran beneficiar de las acciones estatales y fue prescindente respecto a las necesidades crecientes de sociedades pauperizadas.

Las instituciones creadas por el neoliberalismo no pueden ser adecuadas para países productivos, con justicia social y profundización democrática. El actual marco institucional y las características de las organizaciones que se han desarrollado en él son resultado de 30 años de políticas neoliberales -que han recurrido, sobre todo en la primera década, a las dictaduras, al terrorismo de Estado y a la violación sistemática de los derechos humanos- tratando de sustituir el Estado de bienestar por la ley de la selva del mercado.

Esto nos lleva a tratar dos temas centrales: por un lado, cuáles son los cambios institucionales necesarios para romper la actual trayectoria; por otro lado, cuál debería ser la estrategia para lograr dichos cambios. Ambos temas requieren, para lograr un abordaje adecuado de los mismos, disponer de algunas hipótesis acerca de la dinámica del cambio institucional.

Marx sostuvo, como hilo conductor de sus estudios, que: "Al llegar a una determinada fase de desarrollo, las fuerzas productivas materiales de la sociedad entran en contradicción con las relaciones de producción existentes, o, lo que no es más que la expresión jurídica de esto, con las relaciones de propiedad dentro de las cuales se han desenvuelto hasta allí. De formas de desarrollo de las fuerzas productivas, estas relaciones se convierten en trabas suyas. Y se abre así una época de revolución social." [1]

Si asumimos que ese enfoque sigue siendo válido, se debe reconocer que el desarrollo de las fuerzas productivas de América Latina está frenado, más aún, retrocede (véanse los procesos de desindustrialización) por las reglas del sistema mundial capitalista y su expresión en el marco institucional de nuestros países.

North, un economista norteamericano contemporáneo, afirma que el cambio de reglas se produce, masivamente, en forma incremental debido a que las instituciones informales -usos, costumbres, tradiciones y códigos de conducta- son muy resistentes a los cambios discontinuos en las instituciones formales (por ejemplo, revoluciones o conquistas), los cuales son frenados parcialmente por la inercia de estas instituciones informales. La cultura, para North, es un mecanismo de control, integración social y reafirmación de una trayectoria.

Ambas hipótesis no son contradictorias, una época de revolución social puede durar decenas o cientos de años, dentro de las cuales la dinámica de cambio predominante puede ser incremental. El problema fundamental está en la dirección de los cambios, o se trabaja para crear una nueva trayectoria o de hecho, se está reafirmando la actualmente existente. O se socavan, tan rápidamente como se pueda, las reglas de propiedad capitalistas y los mecanismos institucionales del mercado internacional, permitiendo el desarrollo de las fuerzas productivas de nuestros países o, en los hechos y más allá de las intenciones, se consolida el predominio de las clases dominantes.

El marco institucional vigente condiciona el proceso económico, la trayectoria y sus resultados. Las organizaciones con mayor poder de negociación (las empresas transnacionales y sus aliados locales) eligen e impulsan el conjunto de instituciones económicas que les reportan mayor beneficio; la búsqueda de eficiencia económica no explica, por tanto, la dinámica del cambio institucional en el corto y mediano plazo.

La matriz institucional, a su vez, genera mecanismos reforzadores de la trayectoria por los beneficios crecientes que logran las organizaciones y sectores predominantes debido a los efectos aprendizaje, coordinación y las expectativas adaptativas.

Los recursos que será necesario utilizar para generar cambios institucionales significativos y las formas más o menos cruentas de lograrlo, dependerán, en última instancia, de la resistencia al cambio de los sectores actualmente dominantes y del valor de este cambio para quienes lo impulsan.

Enfrentar a los poderosos intereses creados exigirá acrecentar las capacidades de las organizaciones alternativas. Para implantar un modelo de desarrollo incluyente es imprescindible diseñar cambios institucionales que modifiquen el actual orden social y una estrategia que de viabilidad a los mismos.

Sin cambios culturales no existirán cambios estructurales

La complejidad de los desafíos que implica llevar adelante cambios institucionales que transformen la sociedad y el Estado, que generen condiciones para un nuevo modelo de desarrollo hace necesario reflexionar sobre algunos aspectos básicos:

¿Cómo administrar el desfasaje temporal que se produce entre el cambio de las reglas formales que imponga un gobierno (que pueden, aunque no necesariamente, ser rápidos) y las instituciones informales, cultura e ideología (por definición inercial)?

¿Cómo lograr que las mayorías que ganarán individualmente con los cambios institucionales (pero no lo suficiente, ni inmediatamente) adhieran y se impongan a minorías que perderán privilegios históricos y que disponen de importantes mecanismos de poder para evitarlo?

Si se acepta que la base fundamental del desarrollo se encuentra es las características de los seres humanos que componen una sociedad, entonces un cambio de proyecto histórico, un nuevo orden social, requiere un aumento sustancial en la calidad y capacidad de los individuos.

Lo anterior no se inscribe en la visión, idílica y panglosiana, que propugna el BID con su propuesta de ética para el desarrollo; por el contrario, se asume, desde un principio, la contradicción de intereses, incluso antagónicos, el conflicto como elemento central de la dinámica social y la existencia de "oportunistas" que aprovechando la información asimétrica violaran las reglas si con ello obtienen beneficios netos mayores a los que obtendrían si funcionaran dentro de las mismas.

Se trata de buscar un cambio de cultura, reconociendo el conflicto y la búsqueda del interés propio, un nuevo homos economicus debe ser portador de una ideología que sustituya el individualismo competitivo, entre los que tienen intereses similares, por la conciencia de que sus necesidades se podrán satisfacer de mejor manera a través de un proceso de cooperación, lo cual, como contrapartida, llevará a lo confrontación con los actuales dueños del capital.

Modificar la conducta de los individuos es una tarea titánica que está fuertemente condicionada por un lado, por la racionalidad limitada y selectiva; por otro lado, porque la noción del propio interés está mediatizada por la falsa conciencia y la miopía sobre el mediano y largo plazo.

La única manera de que cambios institucionales, en la dirección de una sociedad más justa, sean duraderos es crear una nueva cultura, un nuevo sentido común, basado en la reducción de la falsa conciencia y de la miopía, una sociedad donde predominen los individuos con alta responsabilidad (honestos y conscientes de sus propios intereses), tanto en el cumplimiento de los compromisos adquiridos como en evaluar y asumir la consecuencia de los actos sobre terceros.

Ese avance hacia una nueva sociedad exige, en primer término, definir aquellos cambios institucionales imprescindibles para romper la actual trayectoria capitalista, no se puede reclamar el respeto a reglas que condenan a la miseria a la mayoría de la población. En segundo lugar, la implementación de un nuevo conjunto de reglas sólo será viable si existen cambios culturales e ideológicos profundos, lo cual no puede ser solamente declarativo, es necesario crear un sistema de incentivos eficaz y eficiente que combine estímulos morales y materiales, evitando las desviaciones derivadas de la asimetría de información.

El problema, reiteramos, no es la mayor o menor velocidad de los cambios, es esencialmente la dirección de los mismos. Las fuerzas políticas de nuestro continente han sido prolíferas al definir los objetivos de sus programas; han sido bastante menos precisas, en general, a la hora de precisar los instrumentos para lograrlos, en particular han subestimado la importancia fundamental de los cambios institucionales como mecanismo para modificar un orden social y encontrar nuevas vías para el desarrollo.

Las principales carencias se producen, en general, en el momento de acceder al gobierno, cuando al percibir los estrechos márgenes de maniobra existentes para llevar adelante políticas consecuentes con sus objetivos históricos, renuncian a ellos y no asumen los riesgos de trascender los límites estrechos fijados por la dinámica capitalista.

Ni la improvisación efectista y las arengas vehementes, ni las metas de "hambre cero" y los discursos "desde el sur" en los foros internacionales, ocultan la ausencia de cambios profundos en las estructuras económicas de nuestros países y de respuestas efectivas para la pobreza y la indigencia.

En última instancia, como afirma Samir Amin, "Sin cambios de los sistemas ideológicos, políticos y sociales en la dimensión nacional cualquier discusión acerca de la globalización y la polarización deviene en letra muerta" [2] .