Caos en administración del patrimonio inmobiliario

México es uno de los países del continente con más inmuebles históricos, que además de ser costosas joyas arquitectónicas únicas en su tipo, son herencia histórica de la nación, desde las hermosas y costosísimas catedrales barrocas, neoclásicas o góticas, las iglesias con primorosos retablos y techos bañados en oro, los monumentales palacios de virreyes y condes que hoy, en su mayoría, albergan museos, oficinas públicas o colegios.

Todo ello, junto con las islas, presas, playas y carreteras que aún no se privatizan, son patrimonio nacional e incluso algunos de la humanidad, de acuerdo con la clasificación otorgada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

Su administración corresponde al Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (Indaabin), órgano desconcentrado de la Secretaría de la Función Pública.

Conforme los preceptos básicos de la administración, para disponer un bien mueble o inmueble, lo primero es saber su valor, contar con los planos correspondientes y su inscripción ante el registro público correspondiente. Pero, en el caso de los bienes patrimoniales de carácter federal, la realidad es otra: durante todo el sexenio, la administración de Felipe Calderón, a través del Indaabin administró los bienes nacionales sin tener precisión del número ni valor de éstos, así lo revela la Auditoría Superior de la Federación, en recientes auditorías a ese instituto.

No obstante, en tal circunstancia, se dieron de baja o se transfirieron una gran cantidad de inmuebles sin que se tenga claridad de lo que ocurrió con éstos.

El diputado federal Mario Di Costanzo, secretario de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, identifica como “un gravísimo foco rojo en materia administrativa” el manejo que el Indaabin hizo del patrimonio nacional. Explica que “lo que ocurre con el Indaabin es lo mismo que ocurrió con el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, que el gobierno ni siquiera sabía lo que tenía y así comenzaron a echar mano de esos inmuebles y activos sin que al final se supiera su destino”.

Gasto y lastre

En 2000 la recién llegada administración de Vicente Fox detectó que había numerosos bienes muebles e inmuebles “ociosos o desaprovechados”, y, según se dijo, su control, vigilancia, mantenimiento, conservación y protección generaba altos costos, en detrimento de los recursos económicos del Estado.

No se sabía el número exacto de los bienes inmuebles que integraban el patrimonio; en muchos casos no se contaba con la documentación que acreditara su propiedad y, por ende, no se tenía seguridad jurídica sobre ese patrimonio.

Para ordenar y regularizar todo ello, en 2004, se creó el Indaabin, que ejercería las atribuciones de la Ley General de Bienes Nacionales, diseñaría los ordenamientos jurídicos en materia de avalúos, justipreciaciones de rentas, inventarios, registro y catastro de inmuebles federales y de los pertenecientes a entidades paraestatales, además de la protección, adquisición, enajenación y afectación de los inmuebles.

Para su operación se invirtió en promedio más de 100 millones de pesos anuales.

Sin embargo el lastre continuó, aun cuando el gasto se incrementó significativamente. En 2010, por ejemplo, de un presupuesto original de 115 millones 427 mil pesos se incrementó hasta 298 millones 898 mil 900 que se gastaron en servicios personales, recursos materiales, financieros y de inversión.

Más bienes para la Iglesia

De la administración de Fox a la de Felipe Calderón el patrimonio inmobiliario federal disminuyó en 0.4 por ciento en promedio anual al pasar de 103 mil 781 inmuebles en 2005, a 101 mil 595, en 2010.

No hay claridad de cuál fue el destino de esos más de 2 mil inmuebles, ése es uno de los puntos que Contralínea plantearía al Indaabin en la solicitud de entrevista que se solicitó a su titular, José Luis López Díaz Barriga. Hasta el cierre de edición, no se obtuvo respuesta.

El número de inmuebles en uso de las instituciones públicas disminuyó al pasar de 13 mil 691 inmuebles, en 2005, a 9 mil 346, en 2010. Los asignados a la administración pública paraestatal se incrementaron de 15 mil 706 a 16 mil 844 inmuebles en el mismo periodo.

El cambio más significativo fue la cesión de más inmuebles federales a las asociaciones religiosas, de 65 mil 717, en 2005 a 66 mil 432, en 2010, contrario, por cierto, a las Leyes de Reforma expedidas por el expresidente de México, Benito Juárez, cuando muchos de éstos pasaron a manos del Estado.

En la actualidad el inventario de inmuebles federales registra 101 mil 595. El 65.4 por ciento, es decir, 66 mil 432 están bajo administración directa de asociaciones religiosas; el 16.6 por ciento, 16 mil 844 están a cargo de la Administración Pública Paraestatal; el 9.2 por ciento, es decir, 9 mil 346 de la Administración Pública Federal; y el otro 8.8 por ciento, 8 mil 973 inmuebles son islas, playas, presas y carreteras.

El ordenamiento, regulación y, en general, la certeza jurídica de cada uno de éstos era uno de los principales pendientes de la administración de Calderón, que a escasos meses de que concluya su gestión, tal parece que le heredará a su sucesor un patrimonio en incertidumbre jurídica.

Derivado de sus auditorías al Indaabin, en su más reciente informe sobre la Cuenta Pública 2010, la ASF concluyó que no hay ninguna mejora realizada por el Instituto para la administración del patrimonio federal, aun con los cuantiosos recursos que se destinaron para ello.

La Auditoría Superior indica que “no se acreditó el cumplimiento de los objetivos de la política pública, relativos a lograr la administración eficaz, el óptimo aprovechamiento del patrimonio inmobiliario federal y paraestatal, y promover la seguridad jurídica del patrimonio, como lo establece la Ley General de Bienes Nacionales”.

Uno de los problemas fue que el Indaabin no fijó en su programa de trabajo metas mediante las cuales pudiera medirse su efectividad. Tampoco los programas y metas para promover la seguridad jurídica y del patrimonio inmobiliario federal y paraestatal.

Oficialmente el Indaabin anuncia como su objetivo “lograr el óptimo aprovechamiento del patrimonio inmobiliario federal y paraestatal”, la ASF señala que el 30 por ciento de las dependencias y 72.3 por ciento de las entidades no disponen de la superficie rentable de los inmuebles que ocupan, lo cual limita determinar el grado de aprovechamiento de cada inmueble.

Datos del Instituto indican que los poderes de gobierno ocupan 8 mil 899, el Poder Ejecutivo y dependencia; 21, el Legislativo; 538, el Judicial; 182, universidades; 16 mil 92, entidades sectorizadas y no sectorizadas; 121, gobiernos municipales; 22, instituciones con autonomía constitucional; 56, la Comisión Federal de Electricidad; 95, Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, entre otras.

Muchos de esos inmuebles son rentados, pero el Indaabin no tiene datos precisos de las rentas que se ganan ni da posibilidades de eficiencia en el gasto de esas rentas.

Al respecto, la Auditoría Superior ha detectado que muchas dependencias y paraestatales arriendan inmuebles a precios mucho más altos que el estándar del mercado, o bien, que algunos políticos o funcionarios son los propietarios de tales inmuebles que le arriendan al propio gobierno.

Austeridad en duda

En diciembre de 2006, el recién llegado gobierno de Calderón firmó un supuesto pacto de austeridad que, conforme se indicó, contemplaba el optimizar el uso de inmuebles federales improductivos u obsoletos, ociosos o innecesarios, los cuales, serían puestos a disposición del Indaabin, para que determinara su mejor aprovechamiento. Se hablaba de por lo menos 310 inmuebles en tal situación.

Al cabo del tiempo, el Instituto fue recibiendo inmuebles sin que se tenga claridad de cuál fue su destino. Por ejemplo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes puso a su disposición 38 inmuebles, la Secretaría de la Reforma Agraria, 12, de ninguno de esos se integró ningún expediente.

Aunque el gobierno de Calderón anunció la reducción y ahorro en sus gastos de operación, incluido lo que se paga por arrendamiento de inmuebles, mantenimiento y conservación, la ASF revela que en realidad el Indaabin “no cuenta con indicadores para evaluar las erogaciones que hacen las dependencias para el pago de rentas, el gasto en mantenimiento y la conservación de inmuebles”.

Tales resultados, explica el diputado Di Costanzo “evidencian la mentira de la supuesta austeridad de la administración actual, porque contrario a que se redujeran los costos de la administración en el rubro del gas o corriente, se incrementaron”. Hay otro “gravísimo foco rojo que el próximo gobierno deberá atender: en esta administración muchos secretarios y directivos utilizaron dos y hasta tres sedes alternas, en su mayoría casonas que son inmuebles históricos, pero si éstas no quedaron registradas en el Indaabin como tal, hasta el riesgo se corre de que algún particular se quede con estos inmuebles como si fueran particulares”.

En cuanto a los que están bajo administración de organizaciones religiosas, que son la mayoría, la Auditoría Superior detectó que no hay claridad respecto a su actualización en el inventario que maneja el Indaabin.

Aunque en general las deficiencias se encuentran en muchísimos de los inmuebles, por ejemplo, sólo la mitad tiene planos, tales se encuentran en la Planoteca de la Propiedad Federal.

En cuanto al catastro, sólo hay 60 mil 898 planos, aunque tampoco hay precisión del número de planos que corresponden por cada inmueble. De éstos hay 3 mil 448 que no tienen registro asignado.

De los 26 mil 190 inmuebles de la Administración Pública Federal, sólo 2 mil 954 cuentan con registro del número de plano contenidos en la Planoteca.

Inmuebles sin dueño

Recientemente el sector inmobiliario mundial ubicó a México como uno de los países con menos seguridad jurídica en el rubro de la propiedad de los inmuebles.

Estudios de la Procuraduría Federal del Consumidor estiman que el 75 por ciento de los propietarios no tienen jurídicamente asegurados sus inmuebles. De allí que a nivel gubernamental se lancen campañas para que los ciudadanos regularicen sus posesiones ante el Registro Público de la Propiedad.

No obstante, el propio gobierno no tiene tampoco en orden el patrimonio.

Cuando auditaba su gestión, el Indaabin le indicó a la ASF que los inmuebles que comprenden el patrimonio son 101 mil 595, pero la Auditoría encontró que en el Registro Público de la Propiedad Federal hay reconocidos 158 mil 748 inmuebles, es decir, 57 mil 153 más.

En tal registro también hay inconsistencias, de los 158 mil 748 registros, hay muchos en los cuales “no se puede identificar que correspondan a los inmuebles de la Administración Pública Federal”, cita la ASF.

Aunado a que el número difiere considerablemente del inventario interno, no se puede identificar los inmuebles que son propiedad de la administración pública federal.

Pero además, al cierre del ejercicio 2010, Indaabin autorizó 96 mil 095 folios “sin que se lograra identificar los correspondientes a los inmuebles en uso de la Administración Pública Federal Centralizada Estatal”, muestra la Auditoría Superior.

Las cifras que maneja el propio Instituto tienen también incongruencias. Por ejemplo, mientras que su inventario indica que son 101 mil 595 inmuebles los que son parte del patrimonio inmobiliario federal y estatal, la base de datos de su Centro de Documentación e Información del Patrimonio Inmobiliario Federal y Paraestatal registra 103 mil 221 expedientes.

Cuando la ASF cuestionó estas diferencias, el Indaabin argumentó que es porque un inmueble “puede tener más de un expediente”. Pero la Auditoría indica que eso es irregular, pues “no permite identificar cuántos de éstos inmuebles corresponden a la Administración Pública Federal”.

Ante tales incongruencias, el órgano de fiscalización concluyó que no hay vinculación entre el Cedoc y el Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales, aún cuando ambos son los componentes que integran el Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal, como lo es también el Registro Público de la Propiedad Federal.

Aunque todos son regidos por el Indaabin, cita la auditoría que “presentaron bases de datos diferentes, desactualizadas, y sin vinculación, lo cual evita su operación integral, para alcanzar los fines del Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y Paraestatal”.

Ello, señala la Auditoría Superior evidencia que el órgano desconcentrado de la Secretaría de la Función Pública no obliga a los encargados de la administración de los inmuebles a que cumplan la ley. La Ley General de Bienes Nacionales obliga a todas las instituciones públicas federales a proporcionar la información relativa a la posesión, adquisición o venta de inmuebles, mediante su inscripción en el registro del Indaabin.

De los bienes que están en el Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales, sólo el 74.5 por ciento registra la documentación que acredita la propiedad a favor del gobierno federal; no hay documentación del 12.5 por ciento; y del 13 por ciento se desconoce si se cuenta o no con tal documentación.

De los inmuebles que registra el Indaabin, sólo el 48.9 por ciento están inscritos en el Registro Público de la Propiedad, el 25.5 por ciento no dispone de información, del 20.2 por ciento no se ubicó su inscripción y del 5.4 por ciento se desconoce.

La Auditoría Superior de la Federación señala una grave inseguridad jurídica del patrimonio por no estar cada inmueble cabalmente inscrito en dicho Registro: “El registro de la situación jurídica presentó debilidades técnicas en la integración sistematizada de la información debido a que de los 26 mil 190 inmuebles de la Administración Pública Federal, el 51.1 por ciento (13 mil 384) no estuvo inscrito en el Registro Público de la Propiedad Federal y el 74.5 por ciento (19 mil 502) dispuso de un documento que acreditara su propiedad por el gobierno federal”.

Así por ejemplo, de 48 inmuebles que el Indaabin regularizaría en 2010, únicamente regularizó un inmueble.

Incertidumbre en avalúos

El portal de gastos del Indaabin identifica los pagos por avalúos como una de las principales erogaciones que ese instituto realiza con dinero público, sin embargo, en los registros oficiales que auditó la ASF encontró también muchas deficiencias en ello.

El valor de un inmueble se considera con elementos tales como el valor catastral, el del terreno, de la construcción, la reposición y el avalúo mismo que se haga de éste. Conforme las obligaciones del Indaabin, debía tener preciso cada valor de cada inmueble, tampoco ocurre así. La Auditoría Superior encontró que tiene sólo los datos completos de menos del 10 por ciento de los inmuebles, en tanto que del 79 por ciento de éstos no se tiene un sólo avalúo.

Seguros inseguros

Año con año los bienes inmuebles federales son asegurados con seguros costosos que se sufragan también con dinero público. La Unidad de Seguros, Pensiones y Seguridad Social de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es el área encargada de concentrar la base de datos de bienes inmuebles asegurables.

Son en promedio 94 dependencias y entidades que contratan seguros para los inmuebles a su cargo.

En 2010, año fiscal auditado recientemente por la Auditoría Superior, la Unidad de Seguros, Pensiones y Seguridad Social le proporcionó información que indica que ese año se aseguraron 3 mil 422 inmuebles, el 75.6 por ciento de ellos, es decir, 2 mil 586 son propiedad del gobierno federal; el 14 por ciento, 478, inmuebles en arrendamiento, y el 10.4 por ciento, es decir 358, en situación de comodato.

El costo de las pólizas sumó 435 millones 695 mil 900 pesos, por un monto asegurado de 10 mil 959 millones, el mayor porcentaje, de la Procuraduría General de la República con el 10.6 por ciento, es decir, 46 millones 280 mil; el Instituto Mexicano del Seguro Social, con el 10.3 por ciento (44 mil 923.6 miles de pesos) y la Comisión Nacional del Agua con el 9.1 por ciento (39 mil 709.2 miles de pesos). En cuanto al monto asegurado de 10 mil 959 millones de pesos sobresale el Instituto Mexicano del Seguro Social, con el 92.5 por ciento (10 mil 135 millones 648 mil pesos).

Para las finanzas públicas si bien representan un gasto millonario, quizá justificado si garantizara una concordancia total con el control que debía tener el Indaabin, pero no ocurre así. La ASF encontró que en su base de datos no incluyó los campos para registrar los bienes inmuebles asegurables.

Casos muestra

Para revisar el estatus de los inmuebles y sobre todo el desempeño del Indaabin para su administración, la ASF auditó sólo una muestra de tales inmuebles, eligió los que están a cargo de tres secretarías de Estado, la de Educación Pública (SEP), Comunicaciones y Transportes (SCT) y Reforma Agraria (SRA).

La Auditoría revisó el registro de la situación física de cada inmueble conforme el inventario del Indaabin, el catastro, la situación jurídica, el estatus administrativo, el registro contable y la aplicación de los recursos presupuestales destinados al arrendamiento, mantenimiento y conservación de los inmuebles.

En la auditoría a tales halló cifras caóticas que son incompatibles hasta en los registros internos del Instituto y lo más grave, que algunos ni siquiera tienen la documentación que acredite que son propiedad del gobierno.

Así, por ejemplo: de los 11 requisitos del padrón inmobiliario, la SEP cumplió sólo 6, la SCT 5, y la SRA, 3.

La SEP tiene un inventario de 4 mil 550 inmuebles a su cargo, pero el Indaabin sólo registra 3 mil 294. La SCT tiene 737, pero ante el Indaabin sólo reportó 725. Sólo la SRA tenía el mismo número de inmuebles que el Intututo registraba.

De los inmuebles cargo de la SEP, el 26.9 por ciento no tiene los documentos que amparen la propiedad; en la SCT, el 23.3 por ciento; y en la SRA, el 15.8 por ciento están en tal situación.

Derivado de tales resultados, la Auditoría Superior de la Federación solicitó a la Contraloría Interna abrir indagatorias contra los funcionarios de las secretarías que registraron ante el Indaabin un patrimonio inmobiliario mucho menor al que en realidad tienen a su cargo.

En términos generales, concluyó la ASF que el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales no acreditó la aplicación de los estándares internacionales en los servicios inmobiliarios, registrales, valuatorios, jurídicos y normativos que proporciona a la Administración Pública Federal.

Tales deficiencias derivaron también de que funcionarios y personal operativo de ese Instituto no cumplen con el perfil para las funciones de que desempeñan. A esa conclusión llegó la ASF al revisar una muestra de 65 expedientes de los 348 adscritos al Indaabin, de los cuales sólo el 38.2 por ciento de los 34 mandos medios de los servidores públicos cumple con el perfil de puestos autorizado por el Indaabin, pero el Instituto no dispuso de perfiles de puestos para la contratación y selección del personal operativo, “por lo que no fue posible verificar la competencia profesional de los 31 servidores públicos de nivel operativo”.

Gravísimo problema

Juan Manuel Portal, auditor Superior de la Federación considera los resultados de la auditoria al Idaabin como uno de los temas más graves dentro de los resultados de la revisión a la Cuenta Pública 2010.

Para la diputada Estela Damián Peralta, presidenta de la Comisión de Vigilancia de la Auditoria Superior de la Federación, es otra evidencia del deficiente desempeño que en el sexenio ha tenido la Secretaria de la Función Pública, ente rector de ese Instituto.

“Es muy grave que a estas alturas, a escasos meses de que concluya esta administración, cuando ya el gobierno de Calderón debían estar preparando el acta de entrega-recepción para el nuevo gobierno, nos estamos enterando de que ni siquiera supieron los bienes que estaban administrando. Esa es una gravísima muestra de la manera en la que administraron el país, y el próximo gobierno, independientemente del partido que sea, deberá ordenarlo de manera emergente”, señala Di Costanzo, economista y experto en administración pública.

El tema no se reduce sólo a deficiencias de carácter administrativo, la curadora de arte y experta en patrimonio histórico María Teresa Espinosa explica que según los resultados de la Auditoría Superior “la actual administración, además de incumplir con acuerdos y convenios que el Estado firmó sobre bienes e inmuebles, incluyendo los denominados como ?patrimonio nacional’ que señalan que todo Estado debe intensificar y generalizar las medidas de prevención y de gestión de los riesgos con objeto de garantizar una protección eficaz de los bienes culturales muebles y disminuir, al mismo tiempo, el costo de la cobertura de los riesgos correspondientes”, añade que además infringe su propia reglamentación que marca acciones para “lograr la administración eficaz, el óptimo aprovechamiento del patrimonio inmobiliario federal y paraestatal, y promover la seguridad jurídica del patrimonio inmobiliario”.

Pero sobre todo, cita la investigadora diplomada en universidades europeas, “pone de manifiesto el total desinterés hacia el ámbito de la cultura y la educación de los ciudadanos a los que no sólo dice representar, porque además es inaudito que un gobierno pueda promover el desarrollo del país a costa de ser indiferente a la historia y la cultura de su comunidad. Lo que las auditorías de la ASF muestran es que el gobierno actual dejo de promover el establecimiento sistemático de inventarios relativos a los bienes inmuebles de su propiedad, y esa es una forma de abandono y deterioro del patrimonio”.