La legislación actual sobre la autodeterminación

El derecho internacional es dinámico. Se desarrolla a través de los contratos y la práctica. La constante evolución del derecho internacional ha construido así, paso a paso, el ideal de autodeterminación de los pueblos, la de los tiempos de Woodrow Wilson, los conceptos de autonomía en sus célebres 14 puntos –con la Carta de la ONU sobre la descolonización y finalmente también con el reconocimiento del derecho a la separación de los países de la antigua Unión Soviética y de la antigua Yugoslavia que obtuvieron su independencia. Siguiendo los precedentes de Eslovenia, Croacia y Kosovo, etc., lo que se establece no es más que el derecho humano a la partición –como solución última– cuando la autodeterminación interna no puede seguir concretándose.

De conformidad con la Opinión Consultativa de 2010 que la Corte Internacional de Justicia emitió sobre el caso de Kosovo, una declaración unilateral de independencia no infringe el derecho internacional. La separación de Kosovo de Serbia estableció un precedente importante en materia de derecho internacional, precedente que ahora invocan numerosos pueblos que aspiran a la independencia, entre ellos los kurdos y los catalanes. Aunque el reconocimiento es declaratorio y no confiere el estatus de Estado, el interés de la comunidad internacional es acoger a los Estados de facto en el seno de las Naciones Unidas y así permitirles integrarse a las convenciones de la ONU, sobre todo al sistema de convenciones vinculado a los derechos humanos.

Los elementos fundamentales del Estado son objetivos: un territorio definido, una población, un gobierno y la capacidad de establecer relaciones con otros Estados. Un nuevo Estado debe ser económicamente viable y respetar los derechos humanos y el derecho internacional.

La autodeterminación como derecho internacional perentorio

El derecho internacional moderno sobre la autodeterminación confirma que esta, como derecho internacional perentorio (jus cogens [1], es un derecho de los pueblos y que no es una prerrogativa de los Estados el concederla o negarla. La autodeterminación es una expresión de la democracia, de la misma manera que la democracia es también una forma de autodeterminación.

Sin embargo, ese derecho –como todos los derechos– no es directamente aplicable. Exige el ejercicio de un control eficaz, que a veces sólo puede obtenerse librando una guerra coronada por el éxito, como en Bangladesh, en 1971, o que puede fracasar, como en Sry Lanka, en el caso de los tamiles.

El derecho a la autodeterminación ha sido y sigue siendo negado impunemente, al igual que el jus cogens sobre la prohibición del uso de la fuerza incluida en el Artículo 2(4) de la Carta de la ONU, [prohibición] que con demasiada frecuencia también se infringe impunemente. Así sucedió en 2003, con la invasión ilegal y el bombardeo contra Irak, que el secretario general de la ONU Kofi Annan denunció muy justamente como una «guerra ilegal». La violación del derecho de autodeterminación o de la prohibición del uso de la fuerza no disminuye el valor legal de la norma del derecho internacional. Sólo demuestra una vez más la falta de mecanismos de aplicación en el sistema de Naciones Unidas y el hecho que los crímenes de guerra y los crímenes contra la humanidad quedan a menudo impunes.

La integridad territorial es un principio central del derecho internacional y de las relaciones internacionales, particularmente importante cuando fortalece la paz y la estabilidad de la comunidad internacional. Ese principio está vinculado a la prohibición del uso de la fuerza en el Artículo 2(4) de la Carta de la ONU, reafirmado en la Resolución 2625 de la Asamblea General sobre las Relaciones Amistosas y en la Resolución 3314, que incluye la definición de la agresión.

El principio de integridad territorial significa que ningún Estado puede menoscabar la integridad territorial de otro Estado. Pero ese principio no puede ser invocado contra un pueblo que busca la autodeterminación. Se aplica contra amenazas externas, no en el marco interno ya que eso sería incompatible con el Artículo 1 del Pacto Internacional Relativo a los Derechos Civiles y Políticos (HCDH) y del Pacto Internacional Relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). No puede justificar la sumisión continua de minorías o pueblos bajo ocupación. Cuando un pueblo lucha por su autodeterminación interna o externa, la comunidad mundial debería facilitar su realización e impedir así que un conflicto local se convierta en una amenaza para la paz regional o internacional. En caso de conflicto entre el principio de integridad territorial y la autodeterminación es esta última la que prevalece.

Una medida esencial para la prevención de conflictos sería establecer un enfoque oportuno sobre la aspiración de los pueblos a la autodeterminación, lo cual ha quedado demostrado durante las innumerables guerras que han tenido lugar desde 1945 y que tuvieron como origen la negativa de aceptar la autodeterminación. La mejor manera de saber si una población quiere la autonomía o la independencia es la realización de un referéndum. Las Naciones Unidas han llevado a cabo ese tipo de referéndums en Etiopía/Eritrea, en Timor Leste y en Sudán del Sur, pero sólo después de que decenas de miles de personas perecieran en la guerra. Habría sido preferible haber servido de intermediario en el momento adecuado y haber organizado referéndums con las garantías y controles que ello exige.

Desarrollo a lo largo de un siglo

Algunos viejos profesores de derecho internacional pretenden detener el desarrollo progresivo del derecho internacional afirmando que la autodeterminación se aplica únicamente a la descolonización. Todo conocedor del desarrollo de la norma a lo largo del pasado siglo se muestra escéptico al respecto porque la ley es algo vivo. Ya no vivimos en la época de la Declaración de Independencia de la Estonia de 1918, ni de las piadosas declaraciones de intención de la Sociedad de las Naciones sobre el sistema de protección de las minorías. El Artículo 3 del Pacto Atlántico de 1941, posteriormente inscrito en la Declaración de las Naciones Unidas de 1942, fue, sin embargo, una evolución prometedora, al igual que el Artículo 1(2) de la Carta de las Naciones Unidas y el Capítulo XI de la misma Carta sobre los pueblos no autónomos.

Lo que vino después fue un continuo desarrollo hacia la libertad de los pueblos para decidir su porvenir mediante plebiscito o referéndum. Recordamos la Resolución 47 del Consejo de Seguridad de la ONU sobre la realización de un plebiscito en Cachemira, la Resolución 194 (III) de la Asamblea General sobre el derecho de los palestinos al retorno, la Resolución 1514 de la Asamblea General sobre la Descolonización (en 1960), la guerra perdida de los igbos por la autodeterminación y la independencia de Biafra (en 1967-1970), la declaración de independencia de Bangladesh (en 1971) y la guerra indo-pakistaní, la entrada en vigor del Pacto Internacional Relativo a los Derechos Civiles y Políticos (HDHC) y del Pacto Internacional Relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en 1976, cuyo Artículo 1 común proclama la autodeterminación de los pueblos.

Hemos visto el establecimiento de la Misión de Naciones Unidas para la Organización de un Referéndum en Sahara Occidental (MINURSO) mediante la Resolución 690 del Consejo de Seguridad de la ONU (en 1991); el referéndum de independencia y la secesión de Nagorno Karabakh (Alto Karabagh) (en 1988); las subsiguientes guerras contra Azerbaiyán (en 1991-1992); y las declaraciones unilaterales de independencia de Abjasia y de Osetia del Sur; las declaraciones unilaterales de independencia de las regiones separatistas de Yugoslavia, de Eslovenia, de Croacia, de Bosnia-Herzegovina, de Macedonia, que se concretaron como resultado de conflictos armados.

Hemos vivido también la separación amistosa entre la República Checa y Eslovaquia (en 1993); el referéndum eritreo de 1993; el referéndum de autodeterminación de Quebec (en 1995); el bombardeo contra Serbia por parte de la OTAN (en 1999) y el desmembramiento de su integridad territorial; el referéndum de independencia en Timor Leste (en 1999); el referéndum de Montenegro (en 2006); la guerra de independencia abortada de los tamiles en Sry Lanka (entre 1983 y 2009); la declaración unilateral de independencia de Kosovo (en 2008) y la Opinión Consultativa de la Corte Internacional de Justicia (en 2010); el referéndum en Sudán del Sur (en 2011); el referéndum de Crimea (en 2014) y su reintegración a Rusia; la separación de facto de Donetsk y Lugansk de Ucrania en 2014; el referéndum escocés de 2014; el referéndum de Kurdistán [en Irak] (en 2017); el referéndum catalán en 2017, etc. La lista de pueblos que aspiran a la autodeterminación es larga y es interés de todos no meter la cabeza en la arena sino, por el contrario, prever sus necesidades y proponer soluciones adecuadas.

A partir de ahora, las Naciones Unidas, la Unión Europea, la Organización de Estados Americanos, la Unión Africana, la OSCE (Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa) y las demás organizaciones internacionales deberían desarrollar mecanismos de “alerta temprana” y hacer proposiciones de mediación y de buenos oficios para resolver los conflictos de autodeterminación antes de que degeneren en confrontación violenta.

La autodeterminación puede ejercerse como autodeterminación interna, en forma de un federalismo que incluya un alto grado de autonomía, o en forma de autodeterminación externa, mediante la partición. Una opción democrática a través de referéndum es un medio civilizado de instrumentar ese derecho tan esencial para la paz duradera.