Desarrollo de la ley de aguas

Contenido

I. Antecedentes
II. La ley privatizadora de Toledo
III. Ley andina de aguas
IV. Métodos andinos de riego
V. Breve historia de la irrigación andina
VI. Principios básicos del modelo andino
VII. La primera ola privatizadora del Perú
VIII. La ley actual y las comunidades campesinas
IX. Conclusión

I. Antecedentes. La privatización del agua en Perú esta siendo activamente promovida por el Banco Mundial como continuación de las privatizaciones de la economía de los 90 (servicios aéreos, energía eléctrica, teléfonos, etc.). Inicialmente su implementación era parte del plan de gobierno del abortado tercer periodo de Fujimori-Montesinos (World Bank, 1995). El proyecto de ley que tenían bajo la manga en ese entonces era nada menos que un calco del Código de Agua de Chile, escrito por el Banco Mundial en 1981.
Esa ley busca convertir al más preciado de los recursos naturales en el oro azul de las transnacionales. La ley de aguas de Chile es la única ley en el mundo que no impone requerimientos o restricciones al uso del agua por las transnacionales y corporaciones nativas que ya convirtieron las fuentes hidrológicas de ese país en vertederos de relaves tóxicos y orgánicos en un grado mucho mayor de lo que existe actualmente en Perú. Ese problema ha empeorado con la privatización del desagüe y servicios sanitarios en 1997. Ya muy tarde, marzo del 2005, el Senado chileno se lamentó de su pinochetismo (y con el permiso debido del Banco Mundial) modificó su Código de Aguas de 1981.

La fuga y posterior renuncia por fax del ex dictador genocida Fujimori y la caída de su asesor-cómplice Montesinos, frustra el siniestro plan. El gobierno de Toledo, empecinado continuador de la política económica y represiva de Fujimori, tiene el compromiso formal ante el Banco Mundial, el BID, y el Fondo Monetario Internacional de promulgar una ley de aguas para crear un mercado de aguas (ver la carta de intención ante el FMI).

II. La ley privatizadora de Toledo. Es una revisión cosmética a la Ley de Aguas de Chile de 1981, fue escrita también por el Banco Mundial en 1995. Esta ley pretende reemplazar la Ley General de Aguas de 1969. La ley de Toledo, en letra y espíritu reaccionaria, antipopular y posiblemente inconstitucional, cede la propiedad del agua a las transnacionales y al sector privado mediante la cesión de derechos y actos de disposición (Art. 55 y Art. 1206). Con esa medida, una vez más, arrebata los derechos al agua de las comunidades campesinas promoviendo no sólo el retorno de las haciendas y el gamonalismo, sino expandiendo el envenenamiento del agua por las transnacionales mineras y petroleras (desregula los usos del agua a través de licencias de aprovechamiento). La ley crea una entidad decorativa llamada Consejo Nacional del Agua dominada por las burocracias del gobierno eliminando a rajatabla la participación popular.

El Art. 1 demagógicamente propone que las aguas pertenecen al dominio público, pero desregula su uso al crear transferencias de licencias al sector privado por medio de ventas o concesiones (ese gato es mío pero has lo que te dé la gana con él). Otra palabra demagógica que está en todas partes de la ley, es el “desarrollo sostenible del agua” (Art. 30 y otros), pero ignora olímpicamente los componentes del desarrollo sostenible: los factores sociales, culturales y la protección de la salud y el medio ambiente. Finalmente la ley, garantiza la descarga de aguas residuales toxicas a los ríos y lagos del país por las transnacionales mineras y petroleras (Art. 57, Autorización de Vertimiento de Agua Residual). A pesar de que la ley de 1969 es superior a la ley del Banco Mundial (propugnada por el gobierno), es necesario considerar alternativas viables. Una de estas alternativas a considerar es la ley andina de aguas basado en el estudio del Dr. Paul Trawick, reconocido experto de la gestión del agua en el mundo.

III. Ley andina de aguas. El científico Trawick analizó a fondo el problema del agua del Perú durante cuatro años vividos en el mismo terreno de los hechos. Es una alternativa nueva a la obra “tragedia de los comunes” planteada en 1968 por Hardim que consiste en escoger dos alternativas de gestión: el control estatal o la privatización. Este modelo innovativo es aplicable no sólo en Perú, sino en todos los países latinoamericanos con quienes compartimos una historia política y económica similar.

Irónicamente, Trawick fue traído al Perú como consultor principal del Banco Mundial, para estudiar la vida de las comunidades campesinas y diseñar un modelo de coexistencia comunidad-mercado a través de la privatización de sus aguas y tierras. El resultado de sus investigaciones causa un shock en las metalizadas cabezas de los jerarcas del Banco Mundial. Gracias a su honestidad científica, Trawick había asimilado la sabiduría del campesinado peruano, la superioridad técnica de los sistemas de irrigación y política hidráulica de los andes. Su modelo para mejorar las leyes existentes, incluyendo una posible aplicación de elementos de mercado en las zonas bajas, fue ignorado por el directorio del Banco Mundial. Aquí van resumidos las conclusiones del modelo andino avanzado por Trawick.

Trawick sostiene que los economistas del Banco Mundial, que asesoran a los ineptos funcionarios del gobierno de Toledo, “no están interesados en proteger los derechos de las comunidades campesinas como pretenden hacernos creer, tampoco buscan mejorar los métodos de irrigación de las comunidades andinas. Lo que realmente buscan es crear un mercado del agua a favor de los nuevos terratenientes (y transnacionales) que intentan recrear los monopolios del agua como actualmente ocurre en Chile” (World Development 2003). La reforma que nos venden, como parte de la modernización del Estado, hará más difícil la vida diaria del campesino que no tendrá otra alternativa que emigrar a los asentamientos humanos de Lima y otras ciudades agudizando la crisis del servicio del agua y desagüe en las zonas urbanas.

Trawick sostiene también que la privatización y los mercados locales del agua ya fueron aplicados antes en el Perú. El resultado fue agravar la tragedia de las comunidades campesinas en lugar de prevenirlo (Trawick 2003). Y el más importante: históricamente hablando las comunidades campesinas más remotas del Perú tienen hoy en día una mejor gestión del agua (a su manera de hacer las cosas) que las recomendadas por la privatización. En concreto, los consumidores del agua son capaces de implementar soluciones sostenibles al dilema de los comunes.

En los sistemas de canales de pequeña escala en los andes, sostiene Warmick, las fuerzas del mercado y el incentivo monetario no son los incentivos cruciales para la conservación del agua. Tales incentivos podrían calar sólo si se emplean métodos andinos de irrigación de origen local, y no los importados de afuera. Esos métodos todavía existen en las comunidades campesinas, tal vez antes habrían sido universales en los andes.

IV. Métodos andinos de riego. La privatización del agua en la mayoría de la Sierra peruana no es práctica por razones técnicas, políticas y sociales. Su aplicación sólo tratará de restaurar la desacreditada época de las haciendas y el gamonalismo que tanto daño y dolor causó a los peruanos. El hecho que la gestión del agua en los andes es una viable y superior alternativa a la privatización, dos sistemas deben promoverse en la nueva ley de aguas. Una con un enfoque en las áreas bajas y otra en las zonas altas. En las zonas bajas se debe dar al pueblo la opción de escoger un nuevo modelo de gestión del agua o continuar en la forma comunitaria como lo vienen haciendo.

En el país existen dos importantes zonas ambientales donde el agua se vierte y se usa para cultivar. Cada una de esas zonas tiene sus propias características geográficas y económicas, y también su propia gestión del agua. Una zona es en la Costa y las zonas bajas en general, donde los sistemas de irrigación son de larga escala y donde están las fuentes de agua (ríos, etc.) que sirven a varias comunidades y la agricultura es comercializada principalmente para la exportación. La otra zona es la Sierra, donde la gran mayoría de sistemas de irrigación son de pequeña escala (una limitación impuesta por la topografía y el clima), donde están las comunidades campesinas. A pesar de que los ríos también sirven como fuentes de agua, la preferencia de esos pueblos son los manantiales de alta calidad (una presa apetecida por las transnacionales para producir agua embotellada). Aquí los derechos del agua típicamente consisten en un simple permiso para irrigar una determinada extensión de terreno en rotación cíclica con otros usuarios autorizados de la misma fuente de agua. Este es el sistema conocido como la mita de aguas o el turno. Estos permisos pueden ser escritos de carácter legal, como en los sistemas administrados directamente por el Estado, o en modo informal meramente reconocido por los sistemas locales o ley de costumbre como en las comunidades lejanas donde no existe la administración del Estado. El permiso no impone condiciones de riego ni limita la cantidad de agua. Los derechos al agua están definidos en términos cualitativos (turno) no en cuantitativos (volumen, frecuencia, tiempo).

Otra diferencia entre estas dos zonas es que en la mayoría de los andes, el minifundio prevalece, allí están los pequeños lotes de terreno que son la base de la vida del campesino. La irrigación axial como la agricultura es para la subsistencia. Lo que llevan al mercado es lo que les sobra. Eso significa que la gran mayoría de familias producen el mismo tipo de productos agrícolas con las mismas demandas de agua. Esa uniformidad tiene importancia en la reforma de la gestión del agua.

En la mayoría de las comunidades, una segunda forma de uso de agua es también importante y causa muchos problemas: el cultivo de los pastos generalmente alfalfa para la alimentación de vacunos con propósitos de exportación y abastecimiento al mercado urbano. Estas ventas son las fuentes de ingresos más importantes para las familias campesinas de los andes. Aunque la alfalfa es la más resistente en periodos de sequía, es una planta que absorbe agua con facilidad para crecer más. Los agricultores saben el detalle y lo irrigan más de lo necesario por medios legales e ilegales. Esta realidad crea un conflicto entre la minoría que se dedica a este negocio y la mayoría que no. Además, en áreas cercanas a la ciudad, los terratenientes tienen extensas plantaciones de maíz, papas, cebollas, etc. que no podría sobrevivir en tiempos de sequía, pero como en el caso de la alfalfa, usan frecuentemente el agua para lograr un óptimo crecimiento de sus productos.

Existen dos tipos de sistemas de irrigación en los andes, ambos de pequeña escala y orientado principalmente a la subsistencia. El primer tipo es el más común y consiste en un completo canal integrado con sus fuentes de agua controlado por una sola comunidad campesina, usualmente localizado a alta altitud, de tal manera que el sistema de irrigación y la comunidad sean contiguos. Esta configuración, un resultado natural de de la topografía, incluyendo las localizadas fuentes de agua. Al parecer esta sofisticada organización hidráulica de autonomía comunitaria viene desde los tiempos de los incas. En el segundo tipo, varias comunidades campesinas comparten una o varias fuentes de agua, de tal manera que los canales de agua integran a varios poblados. Este tipo de abastecimiento del agua surgió en los primeros años del periodo colonial cuando campesinos de las comunidades altas fueron forzados a emigrar y formar poblados en las zonas bajas que usaban antes para sus sembríos. Estos poblados estaban cerca a las haciendas y las grandes plantaciones privadas, creando axial las principales ciudades de las provincias. Por razones obvias, la mayoría de los conflictos del agua ocurren en los sistemas hidráulicos interconectados. Para resolverlos históricamente el Estado ha construido reservorios de agua de tal manera que cada poblado toma su turno en casos de escasez de agua.

V. Breve historia de la irrigación andina. El sistema de canales fue construido por los incas (tienen cientos de años), usando masivas cantidades de capas de tierra que en muchos casos se conservan relativamente intactos y algunos se han modificado. Como los sistemas de agua eran para cada poblado, la gestión del agua por las autoridades del incanato era también locales pero regidos por una ley de aguas para todo el imperio o Tahuantinsuyo (Inca Garcilaso de la Vega, 1966 [1609] p. 248; Guamán Poma de Ayala, 1978[1613] p. 246, 356, 848, 1040, 1237)

Los incas endosaron su propio sistema dual, una manera de administrar el agua que fue adoptada por todas las comunidades y poblados en los andes. Esta tradición única, que afortunadamente todavía existe, casi en todas las comunidades andinas tiene dos modos de operación: en tiempos de escasez o sequía el agua es distribuida en forma equitativa y ordenada a cada sembrío o lote contiguo al canal. En los tiempos raros donde el agua era abundante, la distribución era jerárquica dando preferencia a los grandes sembríos de las tierras del inca y luego a los del pueblo en un orden determinado por la edad y el prestigio dentro de la comunidad. Ordinariamente era la estructura de la formación geográfica de los terrenos agrícolas la que determinaba el orden de la distribución del agua, esto con el claro propósito de conservación y eficiencia, pero cuando las condiciones lo permitían era la estructura social y el orden simbólico lo determinante.

Ambos sistemas están siendo usados hoy en día por las comunidades campesinas del Perú (Treacy, 1994). La tradición equitativa de la distribución del agua con un mínimo de pédidas en los andes, es un modelo efectivo para la autonomía de la gestión y conservación del agua a nivel local del presente. Esa práctica reduce la filtración y evaporación al minimizar el área de la superficie de los canales en un tiempo determinado, método muy superior a los existentes en la actualidad y los propuestos por el Banco Mundial (privatización).

VI. Principios básicos del modelo andino. El modelo está basado en los siguientes principios:

Autonomía. Los usuarios de la comunidad tienen el control de la gestión del agua.

Contigüidad. El agua es distribuida a los sembríos en un orden contiguo de acuerdo a su posición en referencia a los canales, empezando en un lado del sistema para luego terminar en el otro.

Uniformidad de los derechos del agua. cada usuario recibe agua con la misma frecuencia, en términos técnicos cada uno riega en la misma forma básica, con algún control sobre el flujo y la duración.

Proporcionalidad de los derechos. Nadie puede usar más agua que la cantidad necesaria para su lote de sembrío, y nadie puede obtener legalmente ningún derecho a usarlo con más frecuencia y cantidad que los otros usuarios.

Transparencia. Cada usuario comprende las reglas y esta en capacidad no solo la de confirmar (con sus propios ojos) que las reglas están siendo generalmente acatadas sino también detectar y denunciar cualquier violación que ocurra.
Regularidad. Bajo condiciones de escasez y seguía, se procede de la misma manera que la ley indica, sin excepciones, cualquier expansión de riego o irrigación no autorizada es estrictamente prohibida.

Estas reglas del agua del incanato que abarcaban todo el Tahuantinsuyo (actuales Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia y partes de Chile y Argentina), fueron drásticamente afectados por el colapso demográfico (eliminación del 70-80 por ciento de la población andina) durante el primer siglo del coloniaje, del cual no se recuperaron sino hasta dos siglos después (Cook, 1981). Esto dio como resultado una abundancia artificial de agua y las reglas de conservación fueron largamente ignoradas. Como resultado las comunidades campesinas institucionalizaron la tradición jerárquica, modificándolo al sistema familiar de cargos (jerarquía civil-religiosa). El agua empezó a distribuirse a las residencias en lugar de las plantaciones, de acuerdo al rango, y los pobladores estaban en la libertad de regar sus terrenos en la forma que deseaban, una tradición todavía existente (Fonseca, 1983; Treacy, 1994).

La tragedia del agua en los andes se agravó durante los siglos 18, 19 y comienzos del 20, debido a la expansión de las haciendas y las plantaciones privadas del coloniaje español que gradualmente privatizaron las aguas de los campesinos para desviarlos por gravedad a sus plantaciones en las zonas bajas. Esta estructura deformada del agua fue ratificada por el Código del Agua de 1902, un simple calco de la Ley de Aguas de España que garantizaba el derecho de propiedad a los españoles y sus descendientes (Pasapera, 1902).

VII. La primera ola privatizadora de las aguas del Perú. El Código del Agua de 1902, demagógicamente declaraba que todas las aguas que no eran de los hacendados eran de propiedad pública, para uso colectivo de las entidades registradas para la irrigación. Pero como las comunidades campesinas estaban prohibidas por ley de obtener licencias de irrigación, en la práctica sus aguas estaban privatizadas. ¡Qué similitud con la ley de aguas de Toledo! (el Estado es dueño de las aguas pero su uso se vende o concesiona).

Los andenes construidos para el uso ordenado y eficiente del agua durante el tiempo de los incas fueron destruidos por los hacendados, en su lugar construyeron lotes planos con suficiente gradiente para facilitar el riego por el método de inundación (dos veces por semana) sin importarles la conservación. Se formaron los mercados locales del agua a cargo de los terratenientes, que vendían en el mercado libre los derechos del agua a pequeños productores (gamonalillos) y a campesinos ricos (aliados de ellos). Los hacendados también entregaban en concesión las fuentes de agua a los propios comunidades campesinos (los verdaderos dueños) por un periodo determinado a cambio del trabajo gratuito, así el robo y el favoritismo proliferaron resquebrajando el sistema tradicional incaico de la distribución del agua (Trawick, 2003).

Para las comunidades campesinas cuya población volvió a crecer en el siglo 19, la privatización fue una experiencia dura. Los campesinos empezaron a defender sus derechos y tomar posición de facto de las aguas de su comunidad generándose conflictos violentos con los gamonales y el Estado. En 1931, el gobierno, a través del Procedimiento Oficial para la Administración del Agua, toma la gestión del agua en varios lugares del país (ese es el origen del servicio publico del agua en el Perú). Mientras tanto, el libre mercado del agua a cargo de los hacendados tuvo serios problemas en la distribución y mantenimiento. Los campesinos que compraban o concesionaban el agua se negaron a mantener los canales en forma comunitaria de acuerdo al método tradicional. Más por ineptitud que por ley, gradualmente los hacendados perdieron el control de la gestión del agua.

VIII. La ley actual y las comunidades campesinas. El gobierno militar de Velasco trata de abolir este sistema y reemplazarlo con la actual Ley General de Aguas (D.L. 17752, 1969), como parte integral de la reforma agraria. Esta ley de aguas es similar a las leyes de Ecuador, Bolivia y la mayoría de los países latinoamericanos. Obviamente fue escrita por “la mano invisible” del mercado, el gobierno de Estados Unidos. La ley de 1969 está basada en un modelo tecnocrático y agronómico que fue importada de las instituciones de investigaciones de tierra de los EEUU (World Development, 2003, p. 984). La ley expropia las aguas privadas del gamonalismo para redistribuirlo a los usuarios de las comunidades (comisiones de regantes) controlado por el gobierno (administrador técnico). También declara que todas las aguas de irrigación pertenecen al Estado. Pero la ley, permite que campesinos ricos y empresas agro industriales compren las tierras y derechos del agua que eran de los gamonales. Los métodos del uso del agua del gamonalismo permanecen intactos, por ejemplo los riegos por inundación.

IX. Conclusión. La mejor alternativa, la solución real al problema del agua de los países andinos como el Perú, es una solución andina. Esa solución no viene de Chile, tampoco de Washington, sino del Perú, Bolivia, Ecuador, partes de Argentina y Colombia, antes de la conquista. De los incas y sus predecesores. La solución es últimamente local en origen y muy similar o casi idéntico a las tradiciones de los pueblos indígenas que enfrentan la misma trágica situación en varios lugares del mundo (leer Croward, 1979; De los Reyes, 1980; Glick, 1970, Wade, 1986, 1988). El modelo andino debe ser usado para corregir los defectos de la ley de aguas en Perú y muchos países de Latinoamérica hoy en día. Podría ser usado, por ejemplo, para crear un verdadero sistema comunal de propiedad y autogestión en lugares donde la presencia del estado es débil o no existe. Este sistema ya existe en las comunidades altas del Perú, una tradición que le ha sido dejada por nuestros antepasados, afirmado y ratificado por el pueblo por cientos y talvez miles de años. La crisis del agua continuara mientras no conozcamos nuestra historia, nuestra realidad.

Julio 4, 2005.

Referencias.

1. Inca Garcilaso de la Vega (1609, 1617), Comentarios Reales de los Incas
V.1 Austin: University of Texas Press, 1966.
2. Guamán Poma de Ayala, F. (1613). Carta al Rey: reporte de un líder peruano sobre la vida durante los incas y bajo el yugo español. New York: Dutton Press.
3. Trawick P. Against Privatization of Water: An Indigenous Model for Improving Existing Laws and Successfully Governing the Commons, University of Kentucky, Lexington, USA. World Development Vol. 31. No. 6. pp. 977-996, 2003.
4. Cook, N.D. (1981). Demographic Collapse: Indian Peru 1520-1620. New York: Cambridge University Press.
5. Fonseca, C. (1983). El control comunal del agua en la cuenca del río Cañete. Allpanchis, No. 22, Año 8, 19, 61-74.
6. Treacy, J. (1994a, 1994b). Las chacras de Corporaque. Andenería y Riego en el valle de Colca. Lima. Teaching water: Hydraulic management and terracing in Corporaque, the Colca Valley, Peru. Irrigation at high altitudes: The social organization of water control systems in the Andes (pp. 99-114). Washington, DC: American Anthropology Association.
7. Pasapera, M. S. (1902). La ley de aguas con sus antecedentes. Lima: Imprenta y Librería de San Pedro.
8. CEPES,(Ed.) (1984). Ley de aguas. Informativo Legal agrario: Vols. 18/19. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales.
9. De los Reyes, R. P. (1980). Communal gravity systems: Organizational profiles. Quezon City, Philippines. Ateneo de Manila University.
10. Glick, T. (1970). Irrigation and society in medieval Valencia. Cambridge: Harvard University Press.
11. Wade, R. (1986). Common property resource management in South Indian villages. In proceedings of the conference on common property resource management (pp. 231-258). Washington DC: National Academy Press.
12. World Bank (1995). Peru: a user-based approach to water management and irrigation development. Report No. 13642PE. Washington, DC. World Bank.

Notas

1. El modelo de privatización llamado “concesión” transfiere completamente la gestión del servicio del agua y las operaciones incluyendo los riesgos y responsabilidades financieras al sector privado (multinacional o empresa nacional) a través de un contrato a largo plazo para asegurarles ganancias (25-50 años).
2. El régimen de Toledo se enfrenta a una tenaz oposición del pueblo organizado: los campesinos, pequeños agricultores, estudiantes, trabajadores del agua, informales, etc. cuyas vidas serán seriamente afectadas por la privatización del agua. La tarea de Toledo es muy difícil ya que no cuenta con el apoyo total de los aparatos represivos y los métodos fascistas de control que tenia Fujimori para imponer privatizaciones.
3. La “mano invisible del mercado” es la sangrienta mano de Pinochet, de Bush, de Washington, del imperialismo y sus instrumentos de explotación y opresión como el Banco Mundial, BID, FMI.